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龚健雅:新型智慧城市——从城市管理到社会治理(演讲全文)

字号+ 作者:龚健雅 来源:清华城镇化智库 2018-11-30 16:21 我要评论( )

2018年11月16-17日,中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2018在京举办。中国科学院院士、武汉大学遥感信息工程学院院长龚健雅在主论坛上所做的《新型智慧城市——从城市管理到社会治理》演讲全文。

各位领导,各位专家,各位同事,今天非常高兴能够受邀到这里做一个交流。因为我是搞技术的,我想讲一下关于新型智慧城市的一些发展。题目是"新型智慧城市:从城市管理到社会治理"。主要谈两个方面的问题:一是由数字城市到综合管理;二是由社会感知到智慧社会。

一、由数字城市到综合管理

1.数字城市的进展

我先谈第一个问题:数字城市的进展,以及基于数字城市的综合管理。

数字城市,也就是现在一般认为的城市数字化,空间信息在数字城市里面起重要作用。最近几年,地理信息技术的发展非常迅速,基本上能满足数字城市的要求。我们已经实现了从二维到三维的跨越,从技术上能够建立三维城市模型以及地上下、室内外一体化的三维信息系统。目前大城市的地下三维空间和管网基本上都进行了三维数据采集,也能够进行数据的管理和服务。特别是像这种三维管网,主要大城市,像北京、上海、武汉这些城市都已经完成了数字化,建立地上下一体的城市信息系统。这是一个非常好的基础,它可以满足各方面的要求。

第二,在城市的公共服务平台方面,现在大家都认为,建立城市综合管理信息系统,需要有一个公共服务平台,需要一个共享的系统。这个共享的系统,大家达成一个共识,无论是大城市还是小城市,无论是搞计算机的人还是搞城市管理的人,现在都认为只有空间信息作为一个基础平台才能够整合全市的各种信息系统。所以现在全国许多城市建立了一个以地理信息为基础的公共服务平台。这个公共服务平台在国家层面叫"天地图",各个省、市都有自己的"天地图"。把基础的空间数据作为一个支撑,集成各个部委、厅、局的各种数据。"天地图"从二维的电子地图到影像,到三维,特别是很多城市,都建立起了三维空间信息为基础的公共服务平台。这是第一个基础信息,也就是城市的基础信息。

2.基于数字城市的综合管理

在基础信息之上,很多城市做了大量的工作,也就是开发了许多基于数字城市的综合管理信息系统。

2.1网格化数字城管

第一个管理系统是城市的网格化的管理系统。这个应该说是北京市东城区发明出来的。把城市分成多小网格,当时是100×100米的网格,每个格网配备一个网格巡查员,对各种城市部件进行巡查。巡查员可以发现哪个地方的井盖丢了,哪个地方的路灯坏了,需要进行维护,巡查员上报信息到网格化城市管理系统,最后系统调度有关部门进行维修。现在这套体系已经发展到全国差不多所有的地级市。随着传感技术的发展,很多城市安装了大量摄像头,这样可以从原来的数字城管发展到用摄像头自动发现各种部件的问题。

2.2数字行政中心-城市综合管理

第二个方面的发展,就是有了支撑的数字城市的共享服务平台以后,很多城市开始建数字行政中心,也就是城市的综合管理。这个综合管理不仅仅是刚才讲的物理部件的管理,它把整个城市的办公系统,各个部门业务管理都搬到计算机上面。综合管理系统涉及到经济、社会以及城市管理的所有方面。现在一个城市有几十个部门,例如武汉市,已经有几十个部门都共享这一平台。所有数据都基于地理信息支撑的公共服务平台,在上面做各种各样的办公,所有部门的信息都在这上面,包括所有的信息交换、信息共享、信息公开,各部门都在这上面,形成了一张图。这张图的基础就是"天地图","天地图"不只在国家层面,在很多城市都有自己的一张图。这张图相当于一个基础的底图,在这上面加入各种各样的数据,包括影像、三维,以及各种各样的数据,同时形成从基础地理信息到各种管理信息,到政务信息的数据仓库,形成了数字行政中心,包括各种各样的应用。我在这里只是举一些应用,涉及到三类用户:一个是政府的各个部门;第二个就是政府的综合部门,也就是政府首长。第三就是公众。公众、老百姓很多信息查询都是在政府的公共服务网上得到的。

首先需要将网格化城管系统上升到这个大平台上,我们原来城管信息系统是城管部门他们自己做的系统,接入到整个大平台以后,由全市统一基础平台,城管接上来,解决它的城管的问题,但是这个时候城管可以把其它部门的信息集成起来。这是一个大城管的模式。

第二,环保信息系统。因为环境保护现在也是各个城市非常重要的方面,包括环保的水、气,还有各种各样的生态,各个方面的信息。

第三,很多城市现在非常关心的问题就是重点项目。可以把重点项目的全生命周期进行监控,从审批到开工,到整个建设的过程,都可以在这个系统上进行监控。还有平安城市,公安部门也纳入到这个系统。原来公安有自己独立的一套系统,现在公安也需要一个地理信息平台支撑,所有城市的摄像头都连接到一个地理信息系统的平台上。这样如果遇到一些突发事件,像上一次温州那个女孩受害的时候,可以很容易找到相关摄像头,大概一两个小时就能够找到这个罪犯,为决策过程提供了很方便的技术的支撑。

第四,各个政府部门的办公。现在我们很多工作要交叉办公,像申请一块建设用地,涉及到规划局、土地局等部门,以前要市民拿到这里审批批文再到另外一个部门,现在用同一个底图,到土地局批了以后,规划局可以查看批的情况,再看是否符合规范。还有各个部门的办公,包括园林局、水务局,很多部门需要综合的系统。

第五,应急指挥。这个涉及到的范围更广,涉及到各种各样的自然灾害,还有人为发生的突发事件,对灾害的评估、议案的处理以及模拟,都需要一套系统。

经过最近十来年的发展,中国数字城市的建设已经已经得到了快速的发展,很多城市的信息化水平已经有了很大的提高。许多城市实现了从数字城市到智慧城市的转化,很多决策支持功能都在增加。

 

二、由社会感知到智慧社会

1、社会治理现状与背景

我们现在面临的另外一个问题,就是社会治理的问题。我们刚才提到的信息主要还是城市的物理方面的部件信息,主要涉及自然地理方面,像道路、房子、公园,甚至是一个井盖、路灯,这些都是物理部件,管理得非常细,刚才讲的这些大一点的城市,城市里的每一个部件都已经数字化了,进行了全程的监控和管理。

我们社会治理涉及到另一个问题是人的管理,包括经济实体的管理,现在还有非常大的发展空间。很多问题没有解决,现在有些城市开始在探索运用地理信息作为一个基础来进行人文社会经济信息的管理。我们跟深圳市合作做过一些工作,后面给大家主要汇报一下这部分工作,就是社会治理应用的问题。

基于城市地理公共信息服务平台,土地资源管理、规划管理、环境监测与管理,城市建设与管理,城市各种硬件管理都可以做得很好。现在公众服务这一块也做得不错。公众服务有两个方面的支撑:一个是城市本身,像城市的"天地图",一些城市的网站提供了很多公众办事的公共服务功能;另一个是网络地图服务公司像百度、高德等,它们这些地图公司也提供了很多公共服务的应用功能。

下面谈一下基于数字城市的社会治理。刚才几位报告人也都讲了,现在城镇化的发展非常快,大量的人口到了城市。但是这些人到了城市以后管理是一个问题,特别是我们国家二元化的城市人口,一个是有户籍的,一个没户籍的,像深圳,没有户籍的人口大概比户籍人口多了两倍多,大概400多万是有户籍的人口,1600多万是非户籍的人口。现在对非户籍人口的管理是一个非常大的问题。另外,从现在社会发展来看,我们的活动空间也发生了很大变化,已经从现实空间到了虚拟空间,我们每个人每天都花大量时间在虚拟网络空间。以前我们对人员管理都是在现实空间,现在很多人很多时候都是在虚拟空间。对这个虚拟空间如何管理是一个问题。从社会空间来看,以前都是有单位的,现在到社区了,以前都是体制内的,现在到社区了。这些变化将增加我们对社会治理的难度。这个问题是非常难的,目前社会治理底数不清,情况不明,数据分散,效率不高,这些问题如何解决?

要解决这些问题,当然还是要采用原来做城管的那套方法,可以参考网格化城管模式。但是,很多城市城管员已经负担够重的,据我了解,深圳市大概有一万个城管员,是专门巡查城市设施部件的城管员,他们还不能解决整个社会管理的问题,我们需要建统一的平台,多元参与,除了这些城管员之外,还要社会、社区、个人来参与这个系统的建设,信息的采集,提升效率。为此需要进一步细化社会治理单元。

我们原来的社会治理单元就是一个街道办事处,还有街区,现在还要进一步往下细化单元,将最小物理单元细化到一栋房子,一个房间。

第二,多元治理,除了网络员,政府雇的人,还有社区的志愿者可能是很重要的信息采集员。

第三,我们用信息化的创新手段,包括将空间信息作为基础,大数据云计算作为平台。

 

2.社会治理块数据理念

社会治理需要建立块数据的概念。社会治理涉及到很多方面,包括不动产,社会环境、事件、人、灾害,各种各样的新的东西。涉及到的事物有自然资源、环境保护,公共安全,社会治理及应急和民事,市场监管,特别是民事和市场监管方面是新提出的,传统的城市管理主要是城市的各种物理部件的管理。

下面介绍社会治理信息系统的构架。这里的首要工作就是要把这个信息基础设施进行扩展。原来的信息基础设施以地理空间框架为基础,现在应该把两个库加进来,一个是人口库,一个法人库,这两个库也应该作为信息基础设施。以城市地理空间基础设施为基础,进行统一的时空信息和时空基准,但是要把人口,法人信息都要落到图上,这是第一步,要有统一的时空基准,就是说我们要统一城市的地名、地址,所有的人,所有的经济实体都要有一个根据他的登记注册的位置,落实到它的地址上。通过这个时空大数据平台来连接空间信息与人口法人信息,这样作为基础以后,把原来城市管理信息系统再扩展到人和法人这一块,扩展到社会治理这一块。

总的来说,原来是主要以基础地理信息数据库为基础,现在要加上人口、法人数据库,不动产数据库,再建立起城市管理信息系统,扩展到社会管理。这是基本的设想。

 

3.深圳市社会治理创新实践

我们根据这个设想与深圳市政法委一起做了一些探索。这个探索的是由深圳市政法委管出租房屋提出的。为什么政法委要做这个事,他们说他们要管出租房,所以由政法委牵头,涉及到国土规划、公安、工商、房管、人社、民政、卫生等几十个部门,要管理到各个街区和网格。这时使用了一张图的概念,还是与我们城市信息化管理一样,以空间信息为基础,同样要把这个空间信息,要把所有人和法人数据落地。第一步,把所有人口和法人数据库全部空间化,有了这个以后,再把这个拓展,因为人是会动的,如何知道每个人的空间位置,他们又想到人和手机可以连在一起。当然不是每个人都能查到这个信息,只有当政法委和公安要追踪一个人的时候,可以知道他在哪里?在深圳市,你无论是在宾馆登记还是住房登记,首先你进来以后必须要有住,住了以后你登记了。然后就根据你登记的身份证号,连接到你的手机号。身份证号、企业代码、手机号、住房编号、房屋位置统一关联,叫做"五码"关联,它们涉及房屋、法人、人、事件、通信。这里提出一个块数据的概念,一个块包含三类数据,一是地理空间数据,二是基础数据,三是业务数据。首先把地理空间分成八个级,以前我们一般从城市划分到区到街道,再到一般的小区,现在要一直细分到每一栋房子或者每一间房间。如果你要是住在这个出租房,住的房间是多少单元多少号,现在几个城市都直接把这个数字化到了每一个房子的每一个单元。这样就把整个连起来了。

第二个,基础数据块,这个涉及到很多基础数据的类型,包括房屋产权,房屋类型,管理模式等,通过房间块的编码把它的信息连起来。

第三个,业务数据块,就是各个部门不一样,有些是警务部门,有些是消防部门或者市场监管部门,市场监管部门对法人这块的数据感兴趣,还有计生部门,民政部门,民政部门服务的对象包括老人,或者是不能工作的人,或者残疾人。发放救济时,通过这套系统可以对它进行很详细的管理,所以形成了整个社会综合治理的服务平台。这个平台里面刚才讲的综合信息已经列进来了,再把各个部门的信息集成起来,最后有一个市长和政法委直接管理的信息服务平台,能够非常详细的掌握每一个部门的信息。

这里讲的信息采集,靠政府部门的人可能还是不够,包括网格员还是不够,我们开发了一些小程序,或者政府的微信,就是把它发到小区里面,这个小区的志愿者能够下载,能够自己发现问题,然后把这些信息传上去。但是因为有基础的平台,这些数据都可以放在一起。所以我们两年以前从福田区开始做,现在已经在整个深圳市推广这个系统。

整个工作应该说现在管得非常细,到250多个小类,各种事件,每个小区网格块里面,每时每刻都有信息更新,而且效率非常高,在几秒钟之内就可以获得这些变化信息,准确率能够达到80%以上。这就把社会治理的层次提高到一个更高的层次,使之更加精细,从原来的宏观管理,发展到现在细分到八级之后,到了非常细致的管理,能够管理到每个房间,甚至到每个人,包括需要关爱的人群,现在试点做得非常好。

 

4.未来展望

未来要聚焦新型智慧城市。在一些新型城市发展的时候,可以用我们前面讲的技术来助力新型城市的发展,这就是构建社会治理链,开展更广泛的服务决策,除了硬件的高效和有效的服务之外,对人,对社会经济的各个方面的管理能够做到更加自然或者更加现代化的信息化服务。提供人、事、物时空之间的关联,在任何时候我们能够找到他们之间的联系,特别是形成一个大数据,为整个城市的决策以及服务提供支撑。

从发展来看,地理信息应用从规划开始,到自然资源,到城市建设,发展到城市的运营管理,都实现了数字化,并逐步增加智能化,未来发展到社会治理,特别是现代化的社会治理,能够更加有效地管理城市,形成真正的智慧社会,使人类生活更美好。

我就汇报到这里,谢谢大家。

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