陈政高

　　拓展区域发展空间，是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出的关于我国区域发展战略的重大决策部署，是“十三五”时期优化区域空间开发格局、推进新型城镇化、保障全面建成小康社会战略目标顺利实现的必然要求。拓展区域发展空间，要以激发区域经济活力、发挥区域发展潜能、促进可持续发展为目标，以优化空间结构、推进转型发展、增强承载能力为重点，实现区域空间的全方位、多层次、立体化、绿色化开发利用。

　　拓展区域发展空间的重要意义

　　丰富完善区域发展战略，构建全面开发开放格局，是实现区域协同发展的重要举措。我国幅员辽阔，不同地区之间生态条件不同，资源禀赋各异，发展差距客观存在。国家针对不同区域实行差别化的区域发展战略，是为了充分发挥不同区域的比较优势。改革开放以来，国家相继实施了东部沿海开放、西部大开发、振兴东北、中部崛起等区域战略，形成了区域发展的四大板块。近年来，中央又提出“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带建设三大战略。三大战略与四大板块有机结合，进一步丰富和完善了我国区域发展战略体系，对推动区域经济协调发展具有重大意义。

　　推进新型城镇化，提高城镇承载能力，是城乡发展一体化的重要支撑。城镇化是人类社会发展的必然趋势，是国家现代化的重要标志。当前，我国城镇化水平达到55%，正处于城镇化向纵深发展的关键时期。以人的城镇化为核心，走中国特色新型城镇化道路，必须妥善解决“三个一亿人”问题，推动农村人口同步实现小康。这对我国区域空间承载能力提出了很高要求，必须拓展区域发展空间，提升城镇功能，推进城乡发展一体化，激发区域经济发展的潜能与活力。

　　落实生态文明建设要求，促进区域空间集约高效利用，是实现绿色发展的重要途径。中央高度重视生态文明建设，《建议》明确了“十三五”时期生态文明建设的目标要求。当前，我国区域空间利用还存在开发模式粗放、生态保护不力、利用效率不高等问题。拓展区域发展空间，要贯彻落实中央关于生态文明建设的总体部署和有关要求，把生态文明建设放在更加突出的战略位置，优化区域发展空间结构，推进绿色发展，建设美丽中国。通过建立健全区域空间规划管理制度，提高区域空间治理能力和水平；优化开发利用结构，增加生活空间和生态空间，提高生产空间利用效率，推动区域空间开发模式转型。

　　拓展区域发展空间的主要任务

　　拓展区域发展空间内涵丰富、任务繁重，必须突出重点、有序推进。要做到先摆棋盘后落子，形成纵贯东西、连通南北、覆盖全国、辐射世界的区域发展空间格局，使城市群成为集聚人口和产业的主要平台。要坚持点、线、面相结合，在点上形成一批中心城市和重点经济区，在线上优化支撑城镇布局的设施网络，在面上建设宜居宜业宜游的美丽乡村。

　　优化区域空间布局，形成均衡化、网络化的全面开放新格局。《建议》提出“以区域发展总体战略为基础，以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带”，科学谋划了未来五年区域发展空间的总体布局。一是坚持国际视野，积极实施三大战略。推进“一带一路”建设，全面提升开放型经济水平；加快京津冀协同发展，有序疏解北京非首都功能，优化京津冀城市群建设；依托黄金水道打造长江经济带，促进经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展。二是继续有序推进东、中、西和东北四大板块区域发展。东部地区加强陆海统筹协调发展，使沿海开发开放向纵深推进。中部地区发挥好承东启西的区位优势，实现工业化、城镇化和农业现代化协调发展，促进就近、就地城镇化。西部地区继续深入实施西部大开发战略，培育经济增长极，提高集中连片特困地区县城和小城镇的区域服务能力。东北地区巩固振兴老工业基地成果，进一步加快经济转型，尽早实现全面振兴。

　　培育发展重点城市群，打造人口和产业承载新空间。城市群是我国人口、产业聚集的主要地区，是城镇化区域空间形态演化的高级阶段和主体形态。《建议》提出“发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群”，明确了今后五年的发展重点。要以建设世界级城市群为目标，重点优化提升京津冀、长三角和珠三角等城市群的功能，使这些城市群继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，形成推动我国现代化建设的主引擎和战略支撑。加快培育东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群，使之成为引领区域经济发展的重要增长极。完善基础设施网络，优化城市群内部分工合作，形成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美、文化魅力彰显的新型城市群。

　　打造一批中心城市和重点经济区，形成一批新的经济增长节点。《建议》提出，发展一批中心城市，强化区域服务职能；推进重点地区一体发展，培育壮大若干重点经济区。随着我国经济发展进入新常态，需要培育和激发城市发展新动力，更好发挥中心城市的优势。一是提升既有中心城市的功能和辐射带动能力。既要培育北京、上海等直接参与全球产业分工和文化交流的世界级城市，不断提高其在世界城市网络中的地位；又要加快建设承接产业转移、带动区域发展的区域性中心城市，培育各类专业化城市。二是加快培育发展一批新的中心城市。根据资源禀赋、区位条件等因素，选择一批边境口岸地区、资源型地区、老少边穷地区、旅游文化资源丰富地区的节点城市，培育形成地区经济发展新的增长节点。三是依托中心城市及其周边地区，加强城镇之间的要素流动和功能联系，促进产业协作、功能互补，形成支撑和带动区域经济发展的重点经济区。

　　推进城市绿色发展，营造宜居宜业新空间。城市是区域人口、产业高度聚集的空间。《建议》提出“支持绿色城市、智慧城市、森林城市建设和城际基础设施互联互通”，指出了今后五年拓展城市发展空间的方向和重点。一是加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，提升发展质量和环境容量。增加生活、生态空间，扩大城市公共绿地面积，利用自然山体、湖泊水系等形成区域绿道网络。降低生产空间比例，清理低效的产业园区和仓储用地。大力发展绿色交通、绿色设施、绿色建筑，推进能源资源循环利用。二是推动城市立体化、智慧化发展。全面开展城市设计工作，完善城市的天际线、景观视廊，接续城市肌理和文脉。统筹城市地上与地下规划建设，加强城市地下空间的统筹开发利用，推进地下综合管廊、海绵城市建设，提高城市智能化水平，实现城市精细化管理。三是加强城际基础设施互联互通。统筹推进城际交通、能源、水利、信息等基础设施建设，构建布局合理、设施配套、功能完善、安全高效的现代基础设施体系，提升基础设施互联互通和现代化服务水平。

　　推进城乡发展一体化，拓展农村发展空间。农村地区发展空间的拓展是拓展区域发展空间的重要内容。《建议》提出“推进城乡发展一体化，开辟农村广阔发展空间”，明确了拓展农村发展空间的路径。第一，统筹城乡发展空间布局。建立健全城乡一体化的规划、建设、管理体制机制，推进城乡空间布局、基础设施、公共服务、产业发展一体化。进一步落实工业反哺农业、城市支持农村的具体政策措施。推动城市公共设施和公共服务向农村地区延伸覆盖，推动城乡产业链双向延伸对接，增强农村地区发展能力。第二，加强农村环境综合整治，提升镇村基础设施建设和公共服务水平。加大政府投入力度，积极吸收社会资本参与，加强农村污水和垃圾处理等设施建设，防治农村污染。拓展农村特色产业空间，促进乡村旅游产业发展，培育农村电子商务等经济新动力，提高传统产业现代化水平。保护农村特色风貌，传承乡土文化形式和内涵，保持村落与自然的和谐统一，建设美丽乡村。

　　提高区域空间治理能力

　　拓展区域发展空间是一项综合性、全局性的系统工程。要按照中央全面深化改革的要求，大力推进体制机制创新，加快建立系统完善的空间规划管理制度，增强管制措施的系统性、针对性和有效性，提高区域空间治理能力。

　　建立统一规范的空间规划编制体制。空间规划是区域发展的重要指南，是区域空间开发利用各项活动的基本依据。要加快建立统一规范的空间规划编制体制，构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。以优化空间结构、强化空间治理为主要内容，整合目前各部门分头编制的各种类别、各有侧重的空间规划，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题。做好省级空间规划编制试点工作。

　　积极推进市县“多规合一”。整合各部门力量，积极推进市县“多规合一”，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。加强对市县“多规合一”试点的指导，制定完善市县空间规划编制指引和技术规范，形成可复制、能推广的经验。创新市县空间规划编制方法，探索规范的市县空间规划编制程序，增强规划的科学性和透明度。

　　强化公共空间规划管理。拓展区域发展空间，要留足做优公共空间，以公共空间为重点，加强规划管治。按照统一的土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界。严格执行城乡规划“三区四线”管理制度，严控建设标准，加强对城市地下空间的统筹规划。加强公共设施供给，营造适宜居住和创业的公共空间。
 

　建立实施国家公园管理体制。研究制定建立国家公园管理体制的总体方案，加强对区域重要生态系统和特殊公共空间的保护，实现永续利用。改革由各部门分头设置风景名胜区、自然保护区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等体制，对这些分头设置的保护地进行功能重组，统一整合设置为国家公园，实施更加严格的保护措施。

　　加强考核问责。建立健全拓展区域发展空间的绩效考核评价机制和责任追究机制。研究建立可操作、可量化的拓展区域发展空间指标体系，制定拓展区域发展空间绩效考核评价办法，加强监督检查。将拓展区域发展空间的目标任务实施完成情况纳入地方党政领导干部考核和离任审计。制定完善区域空间开发保护、空间规划编制审批与实施管理、市县“多规合一”、国家公园管理等方面的法律法规，明确法律责任，强化责任追究。

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