中国地理信息产业现状、问题与出路分析

0. 引言
仅仅还在十几年前，如果你谈起“地理信息”时，很多普通人都仍然是一头雾水，甚至一些专家对此概念也是似懂非懂。现在，再谈起地理信息技术时，亦然成为非常具有现代科学气息的课题。
“地理信息”这个名词的历史并不长。但实际上，经典的地理信息成果和应用，可能已经有几千年历史，经典地理信息技术和产品比较单一，基本上就是各种地图。工业革命后，英国和德国为空间信息科学建立了数学基础，也是现代地理信息框架的理论基础。
现代地理信息技术是随着计算机技术的发展而诞生的，现代地理信息技术从上世纪60年代（1967）在加拿大诞生至今，已经有近五十年的历史，但是在20世纪90年代以前，其发展速度慢，普及率低，并未能将技术和成果应用于社会经济发展，更不能形成一定的产业。地理信息技术很大程度上依赖于计算机技术和其他信息类技术的发展，故地理信息产业也是在一定的条件下形成。全球的地理信息产业在上世纪80年代初现端倪，而我国是从90年代初才开始逐步普及地理信息技术与成果，并开始形成地理信息产业，也逐渐出现在经济和社会生活中。
2004年，美国劳工部将地理信息技术并列为二十一世纪最重要的新兴发展领域。
现代地理信息并不是一个简单的地理信息系统，地理信息系统的英文简写GIS中，其“S”有着多个含义，如Science、System、Study、Structure以及Service，当然，最终的目标就是实现Service，即地理信息服务。现代地理信息服务的体系，包括从数据获取到生产、空间定位、空间数据服务到基于空间数据的其他信息服务等多个内容。地理信息科学体系已经包括了测绘、遥感、定位、网络、数据分析处理等多个内容，即“大地理信息体系”，而地理信息产业的最终目的就是服务，服务于产业、经济和大众生活。
从今天看，地理信息确实已经深入了我们生活中了，其中与普通民众直接接触最紧密的，就是电子地图，而实际上，除电子地图以及在电子地图基础上的一些信息查询服务之外，平常民众能直接接触的地理信息服务确实不多，但是实际上，民众更多是间接接触的地理信息服务，如报警处警、房产登记等（前提是在一些发达地区城市）。
毫无疑问，我国地理信息技术和地理信息产业发展二十多年来，无论在技术和产业上，都得到了巨大发展。特别是进入二十一世纪以来，在技术和市场的支持下，我国地理信息产业更是得到了迅猛发展，平均每年的增长速度超过了30%，2014年，全国地理信息产业超过3000亿元。
仅从数据上看，我国地理信息产业确实取得了巨大的成绩。但是，数据的背后，是否隐藏着问题和危机。
我国地理信息产业发展是否成功？地理信息是否已经有效服务于国民经济和生活？我国目前的地理信息产业体系和结构是否是合理而可靠的结构？我国地理信息产业未来发展的方向是什么？
以上问题，其实可以说得更简单一些——我国地理信息产业存在哪些问题？如何解决这些问题？
其实，我国目前地理信息产业发展取得的成绩并不如纸面上的数据如此光鲜，而发展潜力是巨大的，其发展潜力巨大的原因则是问题导致，我国地理信息产业发展的困境严重，如果不解决这些问题，打破阻碍，我国未来地理信息产业发展则是困难重重，不仅不能使地理信息产业经济走上合理可靠高速的发展道路，而且也不能为国民经济发展和人民生活提高提供可靠保障。
问题是什么？问题的原因是什么？解决方法是什么？解决问题之后的路如何走？
本文将对中国地理信息产业的现状进行简单而深入的分析，发现其中的矛盾和问题，分析问题产生的原因，提出一些解决方法的可参考思路。
1. 地理信息的重要性与全球发展状况
产业依赖于技术，技术是产业发展的动力和支持，一个产业的前途依赖于两个方面，一是市场，二是技术。技术要在产业之前出现，却要在市场需求之后应用与发展。
地理信息产业的发展并不能违背这一规律。
现代地理信息技术于1967年诞生于加拿大，在现代地理信息技术出现之前，已经经典地图数学、地图制图学已经测绘学等学科已经为其奠定了良好的基础。很多技术的诞生情况一样，其诞生也是需求的结果。但是地理信息技术的诞生并不是真正意义上的市场需求，而是政府内部管理部门自身工作需求推动的结果，即加拿大由联邦林业和农村发展部研发，但是由于当时各种技术限制，开发时间相当长，且普及率极低，未能实现商业化。而美国在20世纪80年代，出现了一些商业GIS公司，由于当时计算机技术和普及率限制，普及度不高。全世界的地理信息产业产值不高，1990年，全球地理信息产业直接产值约15亿元。
从1990年代开始，特别是进入21世纪以来，地理信息技术得到了很大发展，特别是GPS和RS等技术的推动，地理信息产业得到了很大发展，并逐渐形成“大地理信息产业”概念，这个产业体系中，不仅仅包括了 “地理信息系统”的狭义GIS产业，还包括了传统的测绘产业（工程测量、航 空摄影测量等工程和设备产业）和未来新兴的GPS、RS以及新测绘产业（Lidar、SAR等），逐渐形成了现代地理信息产业。
地理信息发展的直接动力是市场，而市场需求是基于其用途和重要性。
早期测绘和航空摄影测量事业，为地理信息产业发展奠定了基础，从20世纪90年代开始，地理信息应用于以政府部门为主的各个行业，进入21世纪以来，地理信息成为很多除政府部门之外很多行业开展工作的有力帮助，而从智能手机普及以来，地理信息产业更是得到了广泛应用，而成为很多人不可缺少软件的平台。
地理信息的重要性，是在于地理信息是空间相关信息的载体，信息有效展示的平台。人类活动中70%以上的要素与空间位置相关，而空间位置是信息的最好载体，随着人类生产生活对信息需求量扩大，地理信息是一些产业的助手、服务的基础、科学研究的工具，对地理信息的需求也与日俱增，故地理信息成为各个行业和大众生活的有效帮助，特别是基于地理信息基础之上的各种行业的应用增长迅速，这也是地理信息的市场需求不断提供的原因。
近20年来市场需求的推动，地理信息产业在全球已经形成很大规模，这个产业体系内，包括了数据采集和处理体系（包括传统测量、航空摄影测量、卫星遥感以及新兴的Lidar测量体系）、数据和位置结合的地理信息服务体系，以及在地理信息系统之上的各个行业应用体系。
由于现代地理信息产业规模很大，而各个行业之间相互交织，地理信息产业并没有明确的界线，因此，要统计全球地理信息产业的产值并不容易，也不可能准确统计，目前一些机构是通过统计地理信息软件、服务和数据的销售额作为地理信息产业的产值统计，如2010年，全球地理信息软件和服务的销售额达44亿美元，2014年估计可以达到60亿美元（约371亿元人民币），而如前面提及，2014年中国地理信息产业产值突破3000亿元人民币，全球地理信息软件的销售额不到中国地理信息产业产值的八分之一，地理信息软件虽然是地理信息产业的核心，但是其产值仅占地理信息产业的极小部分。如果以中国地理信息产业产值为标准，按照全球发达国家人口应用GIS计算，那么2014年全球的地理信息产业产值，应该超过3万亿元人民币或5000亿美元。
要评估全球地理信息产业的规模，比较困难。但是谁也不能否认，地理信息产业较十几年前获得了巨大发展，且应用潜力巨大，市场依然巨大。而另外一个重要方面，地理信息产业发展，将推动一个国家地理信息产业的进步，地理信息技术进步，在地理信息数据和应用等领域拥有更大的优势，可以逐渐获取全球地理信息，掌握全球空间信息数据，分析全球信息动态，谁建立完整和先进的地理信息产业，谁就能最快拥有全球地理信息，谁就能占经济和国防等战略中占有先机，就能在国际竞争中立于不败之地。因此，地理信息产业是一项有拥有战略意义的产业。
2. 我国地理信息产业现状与问题
我国的传统地理信息技术，即测绘、航空摄影测量，一直在世界上占有重要地位。但是现代地理信息技术在我国起步比较晚，而地理信息产业出现则更晚。我国最早成体系真正引进民用地理信息系统的事件，应该是1990年代初，深圳引入ESRI公司的ArcInfo系统，算是我国现代地理信息产业的起步。从1990年代中期开始，我国以高校和研究所为主的机构，开始研究现代地理信息技术，并在1990年代末涌现了一些地类信息产业，最著名的是在今天依然有名的中地、超图、吉奥等几家公司，当然，也有很多企业和产品已经消失。
进入21世纪以来，计算机技术和互联网快速发展与普及，信息服务越来越普遍，办公自动化、信息化管理、信息服务行业越来越发达，由于前面所述的空间信息优势，使地理信息的需求量也随之提高。我国地理信息产业也得到了迅速发展，在产值、企业数和企业规模上都有很大提高。
在《2011年中国地理信息产业发展研究报告》中指出，2010年从业单位已近2万家，产值近1000亿元人民币，“十一五”期间年均增长率超过25%。“十二五”末产值预计可达2000亿元。但是实际上，2014年，我国地理地理信息产业已经超过3000亿元，按照这个速度，2020年，我国地理信息产业产值将超过5000亿元。
这个表面上的数字，确实令地理信息产业工作者骄傲和自豪。
但是，很多内行人士却不会高兴，因为冷静下来分析这“3000亿”中信息，可能问题和教训更大。
首先，在2014年地理信息产业总产值的3000亿产值，其统计值准确性值得商榷。如前文所述，由于地理信息产业界限并不明确，这个统计数据可能是通过中国地理信息产业协会和国家测绘地理信息局对拥有测绘资质的企业进行统计的结果，即对各个企业和事业单位进行直接统计，其中很多项目被重复统计严重。特别是由事业单位承担的项目，往往进行转包、分包工作，以及对地理信息软硬件系统的采购，从承担项目的主要单位到分包单位、软硬件供应商等单位，一个项目的产值被重复统计两次甚至多次，导致统计值出现严重泡沫，这种情况，大多数业内人士都知道。
3000亿的产值，如果能够清除重复统计的泡沫，即使乐观估计，可能也仅剩2000亿。
其次，这3000亿的产值中，仍然是传统测绘类产业占绝大部分，即以数据生产和销售为主的产业，包括土地调查类、测绘类和航空摄影测量，占了全部生产总值的70%以上，且绝大多数工作都是政府下属的事业单位或国企承担（这点将在后面论及），而真正新兴的地理信息软件系统建设和服务所占产值比例不足20%，也就是说这3000亿产值中，含金量并不高，其产业结构并不合理，这也是地理信息产业目前发展中的主要问题。将在文后重点论述。
最后，即使这3000亿是实打实的统计，是否值得骄傲呢？如果与其他产业对比，地理信息产业在国民经济中的地位如何呢？可以用其他产业的产值进行对比。
2014年，环保产业产值超3万亿元，是地理信息产业产值的10倍，美容也产值8500亿元,是地理信息产业产值的3被。而2014年广告业的产值也达5000亿元，全国茶业行业总产值5000亿元，也高于地理信息产业。
用一个企业对比，2014年，联想集团（2014年全国企业排名20位）销售额接近2360亿元，已经超过地理信息产业的实际产值，而联想集团的全部员工为4.2万元。《2011年中国地理信息产业发展研究报告》指出，2010年我国地理信息产业从业人员超过40万人。据此估计2014年，我国地理信息产业的从业人员应该超过60万人。按照人均产值计算，中国地理信息产业的人均产值不到联想集团的1/10。
如果仅从产值上看，以上就是中国地理信息产业的基本现状。
如前文所述，地理信息产业最大的推动力有两项，市场和技术。中国地理信息产业不愁市场，但是技术如何呢？中国地理信息产业中，“流失的财富”有多少呢？
      地理信息产业中最直接的技术支撑和技术产品，就是地理信息软硬件产品。我国地理信息软硬件技术经过近二十年的发展，确实也取得了一定的成果，但是，从市场上看，优势却非常不明显。
      从硬件上看，高端的硬件设备，如CORS参考站设备、Lidar设备、航空摄影测量设备以及高端的测量设备，仍然依赖于进口。中低端设备，国内有大量厂商生产，恶性竞争激烈，即使如此，国外同档次设备的价格比国产设备高出几倍，仍然不愁销路。在硬件设备上看，进口设备仍然占很大优势（不是绝对优势）。
      而从软件上看，最核心的地理信息软件，即地理信息平台软件，最常见的仍然是ArcGIS以及不是严格地理信息软件的AutoDesk软件，国产地理信息平台软件虽然有三大平台SuperMap、MapGIS和GeoStar，但是基本没有优势。特别是从高校学生实习和从业人员的日常处理数据的软件来看，基本上是ArcGIS，其中很大的原因就是技术问题。而国内大多数除以上三个公司外的其他地理信息公司开发地理信息应用系统，都是基于ArcGIS平台开发，从现在到未来很长时间内，这个情况不会改变。而遥感软件上看，国外的三大遥感软件ERDAS、ENVI和PCI占据了绝对优势，至今国内没有一款成熟的商业化专用遥感类软件。
目前只有国产航空摄影测量软件在国内有优势（中国航空摄影测量技术在世界有相当优势），也有相当市场。但是，相比于地理信息平台软件和遥感软件，由于从事航空摄影测量的企业不多，，因此航空摄影测量软件的市场需求量不大。
中国地理信息学者将中国称为第二地理信息技术大国，这个定义可能是准确的，但是，中国至今没有拥有世界影响力的地理信息软硬件。在世界主要地理信息平台软件中，中国仅有一个。
中国确实是有庞大的地理信息技术人才队伍，每年也有大量的各种科研和项目研发经费。中国地理信息科技工作者，在论文或者宣传资料以及会议交流中，都声称自己研发了国际领先的新技术，甚至声称自己团队研发的成果超过了国外占主流的软件，然而，最终市场上都没有看到这些成果。从科研成果和实际运用上看，极不对称，可以说大量的科研经费都打水漂了，最突出的例子就是中国曾经投巨资研制的地理信息标准格式——VCT格式，这个格式，可能我们业内很多技术人都不知道。当然，也有一些小型成果通过企业转换为应用，但是效果并不明显。
总得来说，我国地理信息科技确实存在声称科研水平高、应用水平低的情况。这点，也是导致我国软硬件产品市场占有率低的原因。
当然，软件平台和硬件毕竟不是地理信息产业中的主流，也不是创造价值的主要部分。地理信息产业是一种以服务类为主的“软”产业，某些重要产品依赖于国外、技术无法转换成成果等，可能也不会对地理信息服务产生根本性影响。
地理信息产业是否成功的标志，一是前面提及的产值，二是其服务的效果。
我国的地理信息产业产值确实获得了巨大的飞跃，但是其服务效果如何？各个行业和民众是否享受了这些成果？地理信息服务的技术水平和服务水平如何？
地理信息服务最根本的基础是什么？数据。包括基础数据、定位数据和专题数据等等。众多海量数据。而如前面所述，地理信息产业目前最主要的产出点，也是数据。
我国地理信息事业和产业经过多年的发展，建立了比较完备的地理信息数据采集体系，我国拥有自主的北斗卫星系统、拥有多颗自主高分辨率遥感卫星、拥有多家规模较大的航空摄影测量单位，同时全国拥有大量的开展地理信息数据采集的单位。
我国是全世界拥有地理信息最多的国家之一，当然，这很大程度上是缘于我国的国土面积和人口。
但是，这些数据，能够有效应用吗？
回答是否定的。
虽然我国目前拥有丰富的地理信息数据，但是地理信息服务水平却很低，说简单些，就是数据未能有效服务于各个行业和普通大众，而各个行业和普通大众未能有效接受数据服务。
无论是各个行业还是普通大众，现在接受地理信息服务最直接有效的方式是网络，即网络地理信息服务是地理信息服务的主流和趋势。目前我国主要的网络地理信息服务商都是几大网络公司，如高德、百度、搜狐和腾讯，实际上，除了高德之外，其他几家都并不是专门的地理信息服务商。除以上几家外，还有其他一些区域范围内的较小网络地理信息服务商。
但是从这几家的服务效果上看，基本还是处于“电子地图”的服务层次，并没有实现综合地理信息服务，很大一个原因就是缺少数据或数据更新慢，或者受到行政干扰而无法实现一些功能和精度。
除以上几家外，目前真正拥有最丰富的数据资源的地理信息服务机构就是国家测绘地理信息局下属的国家基础地理信息中心提供的“天地图”服务，由于数据资源和行政优势，“天地图”被认为是数据最丰富、数据更新最快、网络节点最多和获得支持最多的网络地理信息服务。
然而，真实情况却与预想的有较大出入。
虽然国家基础地理信息中心有数据和行政优势。但是，“天地图”直到2011年才发布，此时，百度地图和Google地图在中国已经应用了5年以上。而百度、搜狐和腾讯等，都拥有门户网站的巨大优势，其服务普及程度远高于“天地图”。因此，目前绝大多数民众，仍然是试用百度、搜狐和腾讯的网络地理信息服务。“天地图”的访问量，不及“百度地图”的十分之一，而天地图的手机客户端，使用者更是寥寥无几，甚至连测绘地理信息系统内部工作者都不使用。
当然，还有一个原因，就是“天地图”的技术水平也存在一些问题，甚至一些低级的非技术问题。
除“天地图”国家节点外，各个省的测绘地理信息部门都还建立了各个省的分节点，相对于国家级的“天地图”，各个省的节点显然在数据质量、应用功能和访问速度上，要更好一些，但是从用户上看，仍然未能令人满意。特别是用户一般是比较倾向于选择一个平台，而天地图在各个省的节点，基本上是不同的设计、不同的功能和不同的域名，用户选择混乱，导致在用户中普及率降低。
与天地图同步开展建设的是“数字城市地理空间框架”建设，注意，是“数字城市地理空间框架”而不是“数字城市”，实际上，从2006年开始的全国数字城市地理空间框架建设，与天地图一起，可以说是国家部委规划下最大的地理信息服务项目，最初目的是数字城市地理空间框架的目的是作为各个城市“数字城市”的空间地理信息基础，“数字城市”是一个非常庞大的项目，而“数字城市地理空间框架”是数字城市的空间信息基础，国家测绘局希望“数字城市地理空间框架”成为一个城市地理信息应用的基础，各个行业和部门都在该平台基础上建设基于地理信息和空间位置服务的各种专门服务或管理系统，2006年，国家测绘局（当时尚未改名）开始分阶段、分城市筹划数字城市地理空间框架建设，到2014年，我国主要城市都完成了数字城市地理空间框架建设，甚至一些县都开始了数字城市地理空间框架建设，全国“数字城市地理空间框架”投资超过百亿元。然而，建设成果如何呢？
媒体曾经报道某个城市的数字城市地理空间框架项目已经完成，但是到网上搜索，却根本找不到相应的服务网站，而在很多完成数字城市地理空间框架项目的城市，绝大多数都没有有效应用，所谓为各个政府提供地理信息平台，往往也是一厢情愿。对于很多非发达城市，各个单位和机关还远没有意识使用所谓的地理空间信息平台，而对于很多发达城市的机关企事业单位，都更倾向于发展自己的平台。更重要的是，到目前各个已经完成的数字城市地理空间框架看，其质量和技术水平都难以差强人意。
各个数字城市地理空间框架完成的最大成果，也就只是把城市的地形图和航摄影像更新一次而已。
反思国家测绘地理信息局推动的各个地区数字城市地理空间框架项目，可以看出，最初出发点，确实也是解决长期以来，我国地理信息数据在各行业中使用困难的问题。这个问题确实困扰了我国各个行业很久。
如前文所述，我国确实是地理信息数据最丰富的国家之一。但是却也是地理信息数据应用最差的国家之一，也是导致我国地理信息产业发展困难的重要原因。
我国拥有所谓完善的地理信息数据采集体系，其中在高技术领域，值得骄傲的就是我国已经拥有了数量较多的高分辨率遥感卫星。
然而，要想用上这些影像，往往非常困难。我国第一颗民用遥感卫星于1999年发射成功，其性能参数已经超过Landsat5卫星，但是，即使在我国遥感科学界和产业界，能使用上这颗卫星影像的极少，仍然大量使用Landsat5卫星影像。现在，我国拥有了资源一号02C星、资源一号04星、资源三号、高分一号、高分二号等5颗纯民用高分辨率遥感卫星和数颗军民两用高分遥感卫星，以及环境一号等中分辨率遥感卫星，数据资源可谓强大，但是大多数测绘和国土以外的单位，仍然大量使用进口卫星遥感影像。
卫星遥感仅仅是其中一个例子，更明显和长久的问题是我国基础地理信息数据。
基础地理信息数据是指各种比例尺的4D数据（DLG、DEM、DOM、DRG）。基础地理信息数据采集是国家性的指令性任务，每年国家都给予一定经费，每个区域每隔一定的年限都会进行更新。除此之外，一些大地测量的控制点（GPS控制点和水准点）等，也是基础任务。
但是，很多基础地理信息数据，基本上都是“档案柜数据”，极少使用，国家投资的基础测绘工作，获得的成果往往是丰富而无用。另外一方面，很多机构、单位以及地理信息企业，非常想使用这些数据，却无法获得。
      我国地理信息产业问题确实非常突出，导致目前发展确实困难。什么原因导致了以上问题？除了数据之外，还有什么其他因素束缚住了企业的手脚？
3. 我国地理信息产业发展中问题与矛盾的根本
      产业发展的客观动力是市场。企业发展的主观动力却是来源于自身，市场竞争是产业发展的助推力，也是企业发展的动力。经济发展依赖于市场的选择，这是市场经济的基本规律。地理信息产业发展也不能违背这一规律。
      然而，我国现阶段的地理信息产业，却并不是一条遵循市场发展规律的道路。这也是我国地理信息产业发展的根本矛盾。
从产业的行政管理结构上看，目前我国地理信息产业的管理机构是国家测绘地理信息局，国家测绘地理信息局，原名国家测绘局，曾经经历过归属于建设部和地矿部，后归国土资源部管辖，2011年更名为国家测绘地理信息局，而各个地方局。测绘本属于一项基础性的工作，不仅仅国土，而且水利、建设、农业、公安、民政等都需要，早期规划地矿部门管理，虽然不是完美，也还算基本合适。但是，测绘体系演化为地理信息新体系后，其功能发生了根本转变，更偏向于信息类的专业，归属国土资源部并不合适。而从目前国家测绘局在国土资源部的各项工作与活动上看，国家测绘地理信息局在国土资源部内的地位确实不高，未能真正融合到国土资源部中，更像一个独立的局，当然，确实由国家测绘地理信息局的工作内容决定，因为地理信息的应用范围远超出国土资源。
而从纵向管理结构上看，除浙江局属于厅级独立局外和四川局、陕西局、黑龙江局三大国家直属局外，各个省还有测绘地理信息局，属于各省国土厅下属副厅级单位，各个测绘地理信息局在国土厅的地位和国家测绘地理信息局在国土资源部的地位非常类似。而矛盾的是，省级测绘地理信息局要接受省国土厅和国家测绘地理信息局的双重管理。这种复杂的管理结构，显然会导致很多政策拖沓和繁杂的工作流程。这种结构也是导致地理信息产业发展的行政问题之一。
地理信息产业是一项新兴的产业，而现有的行政管理结构，并不是一个优化的行政管理结构。而这个行政结构往下走，才是真正的地理信息产业的矛盾所在。
在早期的测绘管理体系中，各个测绘局都有一些直属的事业单位，这些事业单位大多数以“院”为名，包括“测绘院”、“地图院”、“航空摄影测量院”等，后来增加或由测绘档案资料馆改制了数据管理的机构——地理信息中心。这些事业单位很长时间以来，都是承担国家所谓的基础测绘任务，随着国家经济发展，测绘工作的转型以及地理信息产业体系的构建，这些事业单位逐渐转变为承担市场功能的单位。现在很多这些事业单位，承担的工作与企业并没有差异。
事业单位进入市场并不是一个合理的现象，因为事业单位背后，是政府，而事业单位在市场的经营活动，显然有政府的干预。
我国目前地理信息产业中，最大的采购商是谁？——政府。毫无疑问，目前我国最大的地理信息采购商，是各级政府机关以及下属各个单位，采购内容主要是数据，如前面提到的农村地籍数据以及近期准备开始的土地确权数据等，近年来越来越多采购针对各个行业的系统，如数字城市地理空间框架以及在此基础上开发的一些从属于数字城市的系统，随着政府信息化的要求，越来越多政府机关和下属机构开始普及地理信息应用
政府采购项目，按照政府采购要求和原则，一般都是要走招投标程序，但是由于前面所述测绘行业的特殊结构，其大多数招标只是属于形式，因为标书中的一些针对测绘行业的限制内容，很容易排除民营企业的参与。在政府机构的干预或者协调下，这些政府项目的承接方一般都是测绘地理信息局下属的事业单位。甚至，在政府项目的酝酿阶段，就是由测绘地理信息局下属事业单位负责可行性报告和任务书的编写。
政府部门之间的关系，决定了测绘地理信息局下属单位在承接政府项目上的绝对优势，也极大降低地理信息企业参与政府地理信息项目的机会。
除测绘地理信息局下属事业单位之外，政府的城建（城规）和国土部门也有自己的测绘地理信息部门，城建（城规）下属的测绘地理信息事业单位一般称为勘察院或勘测院，而国土厅局下属的测绘地理信息部门称为国土信息中心，而其他政府机关如地矿、水利、农业、林业都有自己下属的测绘地理信息事业单位，这些事业单位，都承接本部门的地理信息数据采集和地理信息系统开发等业务。
政府作为地理信息的采购商，其资金来源于行政拨款，而又将资金拨付到自己下属单位开展业务，无疑是将政府拨款从自己的左手转到右手。在这一过程中，民营地理信息企业要想参与，基本上只能是从这些事业单位中获得一些子项目的承包权或者出售地理信息平台软件之类，只是，其中的利益已经被剥去了一层。
虽然目前有些测绘事业单位转型为企业，或者改制为所谓只承担国家任务的“公益一类”事业部门，但是基本属于“换汤不换药”，事业单位仍然承接大量从市场来的“国家任务”，而企业仍然只是政府机关下属的国有企业。在运行上，基本没有影响，只是，可以获得更大的经营支配权。
由此可以总结，地理信息产业中，业务的四大类“商家”，都是政府背景：一是各级测绘地理信息局下属事业单位；二是国土局下属信息中心或规划中心等事业单位；三是建设规划部门或其他部门下属测绘地信类的事业单位；四是与测绘地理信息局有“特别关系”的企业。这四类“商家”实际直接承接了我国各级政府采购的地理信息服务项目中的大部分。
这个情况，从国家部委到市局，都是普遍现象。这个矛盾，就是我国地理信息产业发展的最大问题和矛盾。
包括国家测绘局下属的测绘科学院研究院、基础地理信息中心和卫星测绘应用中心，虽然看上去都是研究机构，但是实际上，其中都存在大量的经营活动。而国家测绘地理信息局下还有几家特殊关系的地理信息企业，这几家企业的名称都有一个共同的名词。
垄断，是产业发展最大阻碍。而政府控制下的垄断，会毁了整个行业。
2014年9月，中国地理信息产业协会举办的中国地理信息产业“百强”企业评选，最终评出中国地理信息产业百强企业89家企业。百强评选却只选出89家企业？令人匪夷所思，但是实际上，并不奇怪，因为地理信息规模企业太小。而这89家企业中，很多单位从从企业名称上还可以看出是事业单位改制的企业。但是，对于很多测绘地理信息局下属单位来说，对这个所谓连名额都没有填满的“地理信息百强企业”是不屑一顾的，名单上很多企业与很多测绘院相比，几乎是微不足道的。即使一些国内大牌的地理信息企业，也并不闪亮。举个例子，这些企业中的两家大公司，也是上市公司，北京超图和天下图公司举例，2014年，作为我国地理信息系统软件领军企业的超图公司营业收入超过3.61亿元，天下图2012年营业收入接近2.1亿元，这个数字，实际上，这些产值还不如一些测绘院和勘察院，而且要看到，企业运营成本，要远高于测绘地理信息局和建设规划局下属的事业单位。
而名单中，另一家有国家测绘地理信息局背景的企业，2014年的收入超过10亿元，实际上，那家企业在地理信息技术方面，远不如超图公司，主要是以数据销售为主。而名单上有些企业，年营业额不足3000万，比很多小型测绘院的年营业额都低。
这个名单反映的并不是中国地理信息产业的繁荣，而是无奈现实。
市场应该是个自由竞争的市场，政府可以用经济杠杆进行调节，但是如果政府进行干预，那么，这个行业就不会有活力。
这正是我国测绘地理信息行业目前的最大的矛盾和发展壁垒。
4. 我国地理信息产业畸形发展导致的负面效应
政府是地理信息最大的采购商，但是，政府是否是基于需求的采购呢？政府的地理信息采购项目完成后，是否能够真正用上呢？
如前所述，很多各个县，按照工作任务，每隔一段时间都会更新地籍数据，但是这些数据，在很多落后地区的国土局，只能用来存档，大多数还是采用纸图的方式存储，根本没有能够用上。
对于这些国土局来说，项目并不是应用的目的，而是一种任务。
其实，不仅仅是县级国土局，对于很多城市以及部门，地理信息仍然只是概念。
与地籍测绘一样，很多政府建设地理信息系统，好像是一个花架子，特别重视其可视效果而不是其功能，政府采购地理信息系统时，非常迷恋三维场景，实际上，三维场景除了好看之外，在应用上还不及普通传统二维地图方便可靠，但是，三维场景是最能吸引外行的目光，三维的美丽场景展示要更容易获得上级政府的项目投资，也是进行地理信息系统推销的良好手段。
还是再提及数字城市地理空间框架项目，其建设流程就有点匪夷所思，国家测绘局下文到各级测绘局（国测国字[2006]18号、国测国字[2008]38号），再由各个测绘局联系市政府，请求（这个词确实如此）立项。由于行政关系原因，各个市政府确实都立项，但是并不积极，而是感觉是一种任务，在落后地区城市，往往不知道这个东西能做什么。而国家局的目的和目标确实是好的，就是成为城市统一的地理信息基础数据平台，但是从目前建成效果看来，可以说“理想很丰满，现实很骨干”，多数数字城市地理空间框架项目还是成为一个政府任务，并没有实现原来“统一的地理信息基础数据平台”的目标。其中原因很多，从项目立项来看，市政府就显得“被动”立项，而由于技术问题以及行政问题，如果其他单位建立各自的专题地理信息系统，更倾向于使用自己的数据。而很多落后城市，甚至没有能力管理和维护数字城市地理空间框架，如何谈得上应用？
然而，数字城市地理空间框架建设不尽如人意，应用也未能达到目标，很多地方却开始着手县级的数字城市地理空间框架建设，或者积极推动“数字城市”升级为“智慧城市”，但是这种“积极”不值得赞赏。
需求不明确、意识未达到、人员素质以及各个部门利益冲突，导致数字城市地理空间框架以及数字省区项目并不会达到预期目的，但是就测绘地理信息局的地位，还不太可能强制要求其他单位使用该平台。
但是关键还有个问题，负责数字城市地理空间框架建设的，还是测绘地理信息局下的各个事业单位。其建设质量也是值得怀疑的，从目前效果来看，其技术水平低、可维护性和操作性并不尽如人意，甚至不能算是可用的地理信息应用产品。在某些人看来，数字城市和数字省区地理空间框架项目，只是国家测绘地理信息局到地方测绘地理信息局一个推销产品用于养活自己的计划？
数字城市地理空间框架也只是一个例子，实际上，测绘地理信息局下属单位开展地理信息应用建设，其水平普遍低，甚至不得不进行转包工作。
政府需求到承担单位建设水平，这种地理信息应用体系建设的矛盾，还是归结于政府垄断的矛盾。
为什么测绘局下属事业单位不能建设好系统呢？这些事业单位与地理信息产业企业相比，是强是弱？
对中国测绘地理信息体系比较了解的情况，地理信息产业企业的技术实力和管理水平，远高于测绘地理信息局内部水平。
其实原因并不难理解。
从国家测绘局到地方测绘局的下属各个事业单位以及部分企业，都是传统的测绘起家，发展到21世纪，可以称为地理信息数据采集。无论是早期的测绘还是后来的地理信息数据采集，其技术含量并不高，但是，以及积累了几十年的人员和传统，在技术、人员和思想上，不可能短期内进行更新，而由于事业单位的特殊性，不可能大规模吸收人才，也不可能进行彻底的技术革新和业务转变。近年来，由于公务员热，事业单位也沾点光，不少测绘局下属的事业单位引进一些人才，但是由于其人力资源和技术水平落后，少数人才是无法改变整个单位情况，在传统测绘院，引进的大学生甚至研究生，基本上都做些普通工人的事情，这些不是所谓的基层锻炼，因为那些单位根本没有什么培养计划，很多人才在“磨练”多年之后，也慢慢沉寂。
总的来说，大多数事业单位的技术水平和管理基本上处于上世纪末。
这样的事业单位，以采集数据为主的工作做了几十年，突然会地理信息系统开发了？这样开发出来的产品，能用吗？即使能用上了，服务能持续吗？
      传统测绘院、航测院、地图院以及勘察勘测院进行传统测绘和地理信息数据采集，是有相当优势的，也是比较擅长的。但是，要进行地理信息系统开发、地理信息应用推广和地理信息服务，远不是专长。而且随着地理信息数据采集技术不断进步，各地的传统测绘地理信息事业单位的水平和人才资源，越来越落后，未来有可能连数据采集这种传统业务的技术也要落后。
地理信息产业的矛盾再次凸显——拥有技术和人才的现代地理信息企业不能承接地理信息工程，而承接地理信息工程和推广的却是人才、技术和管理水平都处于弱势的事业单位。系统建设达不到目标，无法实现地理信息有效服务，用户就更难持续接受地理信息服务，另一方面，能够建设合格地理信息系统的公司却没有机会承接相关工程，导致地理信息公司无法发展壮大，无法形成我国自己的强大的地理信息产业企业集团。
我国多次地理信息产业的相关报告中多次指出，要扶持地理信息产业企业发展，然而我们看到的，不是扶持，是扼杀。
这点上看，这确实是我国地理信息产业无法强大的根本原因。
我国地理信息企业在发展中，遇到测绘系统事业单位依靠行政手段进行市场排挤，退一步来说。即使市场是自由竞争的，在地理信息服务中还有什么阻碍？或者地理信息企业发展中还会遇到哪些行政方面的干扰？
早期中国一些地理信息服务企业要进行地理信息服务（当时网络不发达，是采用单机电子地图），国家就对地图精度进行了严格限制，然而直到今天为止，在线地图精度仍然有限制。很多地理信息企业备受地图审核的困扰，无论是纸质地图、电子地图还是在线服务的地图，无论是矢量地图还是影像地图，都需要进行繁琐的地图审核程序。
现在地理信息应用中，多次提出“实时地图”更新技术，实现快速动态更新在线地图，实现有效电子地图服务，但是，也许在我国，这不能实现，因为更新的地图，没有经过审核！
如果说一些边境或领海区域地图，可能涉及国家主权等问题，需要进行审核，是可以理解的，但是现在的情况是几乎任何地图都要审核。
地图审核，还有一个理由，就是保密。当然，这也是超越了地图的问题，而是涉及到了地理信息服务问题，中国地理信息产业发展中，也受到了“保密”为理由而导致限制地理信息的有效服务。
有些“保密”的条款令人匪夷所思。
早期由于条件所限，我国的高分辨率遥感卫星影像都是从国外进口，但是在国内编制成为影像图（无标注）的时候，却要求去掉一些目标。
更令人惊奇的是，我国目前规定在线服务的遥感地图，其定位精度不得高于50米（即定位精度的数值在50米以上）。
除此之外，在一些中比例尺（1:5万——1:1万）的地理信息数据使用上，都有严格要求。
保密是理由吗？
如果说十几年前可以是，但是随着现在技术的发展，还真不能再守着这个“保密”不放。目前国内外商业高分辨遥感卫星无地面控制点生产DOM的精度普遍在10米以上。全球商业卫星的分辨率最高已经达到了0.31米，而无地面控制点生产DOM的精度也已经超过了5米。目前全球免费的DEM数据（GDEM/SRTM）的网格分辨率已经达到30米，接近1:5万比例尺的DEM数据网格分辨率（25米），而最新的欧洲全球DEM数据（WorldDEM）网格分辨率已经达到了12.5米。随着技术的发展，商业卫星在分辨率、成图比例尺和精度等方面，将越来越高。其中保密和审核，有自欺欺人之嫌。
（必须说明，这里绝不是说要放弃保密，特别在非影像直接获取的目标和内部信息仍然需要保密，企业保密应该从自身出发，对违法保密的企业进行惩处，而不是从外部进行控制。本文之意是目前的保密规则，被扩大化而阻碍地理信息有效服务。保密不能丢，却也要随着技术进步而修改规则和保密手段。）
地理信息审核和被扩大化，严重阻碍了地理信息服务，也阻碍了地理信息产业的发展。
当然，还有一个可能，就是以行政审核的手段以及保密名义作为保护测绘地理信息机关下属单位的手段。
前文所述，从国家测绘地理信息局到地方测绘地理信息局，下属各种事业单位，而这些单位内部从数据领用、地图审核和地理信息产品审核等方面，拥有“一家人”的优势。无论在速度和方便性以及程序等方面，都有其他地理信息企业不能有的优势。甚至一些地理信息产品，其他企业连涉及的机会都没有。
有个事例可以说明，这个事例是非常有名，也使相关部门非常被动，而国家测绘地理信息局专门出面澄清的事情——上海中学生手绘世博地图被惩处事件。
这件事最后风波虽然过去了，但是从最后群众反响上看，测绘管理和地图审核部门真是输家，因为大多数民众不懂得《地图审核管理办法》，他们只是在乎合理性。如前文所述，如果在边境地区或者领海区域，涉及国家主权，确实应该进行严格审核。但是这幅手绘地图不可能涉及这些，同样很多地图特别是艺术类的地图，也并不涉及敏感信息。其“审核”目的是什么？
上海市测管办解释“2月版有56处错误，4月版有27处错误，图上甚至表示了国家安全保密规定不允许公开传播的重要设施位置”。
这个解释民众并不会接受，因为地图为什么不能看做一种普通商品，如果有错误，引导大家走错路，大家就可以不再选择这种地图，也对制作商进行怀疑，就不再选择制作商的其他产品，类似对普通商品的选择（国家不会对每种商品的设计进行检查），市场竞争、优胜劣汰，让市场和消费者来决定商品和企业的前途。至于说到保密——一个普通中学生都能知道的地方，会是什么秘密吗？确是有点风声鹤唳。
虽然这件事过去了，国家测绘地理信息局也想办法进行了补救，曾经组织少年儿童进行手绘地图大赛（效果不明显），但是必须说明，这次事件中，给测绘和地图管理部门带来更多的是负面影响。很多民众怀疑是利用行政手段来垄断市场。
这个，还真的说不清楚。在地理信息界，是否也是有这种“手段”？
无论是否有这个手段，地理信息产业发展确实受到了“审核”之困。
5. 我国地理信息产业的根本出路
以上介绍了我国目前地理信息产业发展的最大问题和阻碍。
除以上原因外，我国地理信息产业发展还有其他问题和矛盾吗？
回答是肯定的，我国地理信息产业发展自身也存在问题。
地理信息产业在很大程度上是一种基础产业，虽然有部分成果是直接服务于民众，但是大多数产业的目标应该是服务于其他行业，是其他行业的基础，其最大的市场应该来源于其他行业和部门。但是我国地理信息企业往往忘记这点，而是过多注重地理信息的基础信息服务，很多技术往往是在以前的技术基础上不断精化或优化，并没有根本性的技术革新。
      我们地理信息产业缺少的是什么？
      任何产业发展，必然有思想作为支撑，统一的目标框架下，需要有不同的思想作为发展驱动，而我国地理信息产业发展，缺乏的正是思想。虽然从学术的角度上看，无论是在高校、研究机构和地理信息企业，都提出很多创新的学术理念和技术，但是距离思想却有一定的距离，因为多数都未能形成一定的信仰氛围，也没有推动产业的进步。目前我国地理信息在技术上，还是迷恋和尊崇学术权威，花架子太多，未能对地理信息产业发展起到有效推动。因此，我国地理信息产业，需要形成自由学术的局面，更要形成不同的思想，无论在学术上还是产业上，在地理信息的表现手法、地理信息应用、数据快速更新与服务以及地理信息系统构建等领域，都形成百花齐放、百家争鸣的效果，这才能有效促进地理信息产业的发展。
如前文多次提及，测绘地理信息产业是边界并不明确的行业，但是，这个行业却需要一个良好的产业框架，需要一个由各种工作或专门企业支撑的体系，包括基础地理信息数据测绘、专题数据采集、航空摄影测量、卫星遥感、数据提取、软件平台开发以及地理信息系统建设和服务。构建这个体系，才能保证地理信息产业的发展和壮大。但是，现在的地理信息产业现状，却无法构建这个体系。
从目前我国地理信息应用范围、应用水平和最终服务效果上看，我国地理信息应用服务还有相当大的空间，目前我国大多数民众都不能常态化有效接受地理信息服务，地理信息产业空间很大。
但是，从前文分析中可以看出，我国目前地理信息发展的矛盾和问题远大于发展机会。
我国地理信息的管理部门如果不进行彻底改革，我国地理信息产业是看不到出路的。
要实现我国地理信息产业的健康发展，要实现我国地理信息有效服务于各个行业和民生，要实现我国地理信息成为国民经济的助推器，要实现地