欧洲地理信息政策技术报告

　　1. 背景<p>　　1993年签署的《马斯特里赫特条约》规定，支持整个欧洲的交通、能源和电信网络的集成是欧盟的主要职责之一，此后欧盟一直将支持“信息社会”的发展奉为一项主要决策。从此，“信息社会”这一术语也发生了变化，涵盖了促进经济发展、提高竞争力所需要的一系列政策、行动计划和投资，在开发和使用与信息相关的知识、产品和服务的基础上，支持社会的快速发展。 </p><p>　　欧洲在信息社会的发展方面始终奉行电信自由化原则，目的是强化网络和服务的物理访问；而公共信息（PSI）“自由化”则是为了方便信息的重复利用，为培育充满活力的信息市场和产业奠定基础，以便提供更有效的服务，并支持公众参与。 </p><p>　　地理信息被认为是公共信息的主要组成部分，原因有以下两点： </p><p>　　（1）地理信息具有重要的经济价值。这一点可从欧洲委员会进行的一项研究中得到证实（Pira等，2000）。根据估算，欧洲公共信息的经济价值每年约600～700亿欧元，其中与地理信息有关的（制图、土地与地产、气象服务、环境数据）占一半以上。OXERA（1999）于去年进行的一项研究表明，英国国家制图局、英国军械测量局的营业额虽然只有1亿英镑，但它在全国开展的业务所获得的生产总值是其1000倍，约1000亿英镑。上述数据可能会有出入，一部分原因是有的人从广义的角度定义地理信息涵盖的业务，而有的人则从狭义的角度定义它。尽管地理信息具有重要的经济价值，并有助于提高公共信息的重复利用及开发，但这些数字更使人们对它有了明确的理性认识。 </p><p>　　（2）地理信息具有重要的政策价值，因为它能够对不同部门（农业、交通、地区发展、环境）的政策进行综合评价。由于人们对可持续发展越来越重视（1997年的“阿姆斯特丹条约”还将可持续发展作为欧盟的一项主要工作目标），因此，最高行政层对地理信息重要性的认识也日益深刻。为此，欧洲签发的要求采集、集成和分析地理数据以便进行影响评估、政策监督和评议的环境指令也越来越多。2001年欧洲委员会负责环境研究、经济和金融发展的3个专员与欧洲共同体统计局（EUROSTAT）签署了支持欧洲空间信息基础设施建设（INSPIRE）的谅解备忘录。 </p><p>　　认识到地理信息的经济价值和社会价值之后，许多国家纷纷着手建立自己国家的（或地区的）空间数据基础设施（SDI）。空间数据基础设施是由地理信息共享和有效利用所需的政策、体制、技术、数据和人员构成的框架。2002年5月，GINIE(欧盟“信息社会”技术项目组设立的一个项目，其目的是在欧洲范围内制定有凝聚力的地理信息政策，其合作伙伴包括EUROGI、OGCE、联合研究中心和英国设菲尔德大学)对欧洲和美国空间数据基础设施建设的实际经验进行了汇总。报告全文（英语版）及以多种语言书写的综合报告均可通过GINIE网站（<a href="http://www.ec-gis.org/ginie" target="_blank">www.ec-gis.org/ginie</a>）获取。这些报告得出的一个最重要结论就是，空间数据基础设施的建设必须得到国家、地区和地方各级政府的政策支持。其原因如下： </p><p>　　大部分地理信息是由公共部门采集、维护和使用的。这取决于政府部门在机构优先发展项目、财政和管理体制方面的政策。 </p><p>　　地理信息既是一种昂贵的商品，同时又为公民提供大量的政府服务。一方面政府需要通过地理信息来最大限度地增加财政收入，另一方面，广大公民要求通过一些行动计划（如电子政务）得到最大的实惠，因此，地理信息造成了二者之间的紧张关系，故需通过政治手段来解决这些矛盾。 </p><p>　　SDI本质上不是关于技术的基础设施，而是要在政府部门、私营企业和用户之间形成一个明确的框架协议，使包括地理信息在内的公共信息能最大限度地为所有用户服务。这种协议通常要求得到最高层的重视和支持。 </p><p>　　政府在SDI建设和“信息社会”中扮演着非常重要的角色，因为它们同时扮演着数据生产者、政策制定者和为主要公共部门提供指导的管理者等角色。 </p><p>　　基于上述原因，很显然，为地理信息建立一个统一的政策框架不仅是空间数据基础设施的重心，而且是整个“信息社会”计划的重心。因此，该框架必须经过广泛的讨论，以便为许多与公共信息相关的行动计划以及其他一些重要领域的政策制定（如欧盟的可持续发展和扩大）奠定基础。为了探讨地理信息政策在更广泛的政策环境中形成时牵涉到的各种问题，GINIE在2002年5月组织召开了一次专家会议，本文综述了会议的主要成果。本次会议共邀请了欧洲10个国家的27位专家，特别讨论了实践经验、存在的主要问题以及从捷克、法国、意大利、立陶宛、挪威和英国等国获得的经验和教训。 </p><p>　　本部分包括三方面内容，第一部分综述了欧洲相关政策的制定过程，对于INSPIRE工作组提出的数据政策等给予了特别关注；第二部分阐述了6个国家（捷克、法国、意大利、立陶宛、挪威和英国）的立场，选择这些国家的目的是为了体现欧洲制度和文化的差异；第三部分简述了研究成果并提出了一些建议。　　　　　 </p><p>　　2. 政策的制定及分析 </p><p>　　2.1 政策概况 </p><p>　　2.1.1 电信政策 </p><p>　　欧洲委员会（EC）的几个行动计划的目的是放宽访问限制，这些计划取得了令人瞩目的成就：大部分国有电信都实行了私有化，激烈的市场竞争为消费者提供了更多的选择机会，同时也提高了对消费者的服务水平。1994年欧洲委员会推出了移动电话通用标准（GSM），并创造了数十亿欧元的市场价值，使欧洲在该领域的竞争中处于优势地位，其结果是，在欧洲，移动电话在社会生活的各个方面的渗透已经超过了个人电脑，并且提供了在美国和加拿大比较流行的、集信息和服务于因特网一身的另一种方式（Standage 2001）。另一个显著的成就是建立了电信网络和服务法律框架，保证了透明度，避免了市场被垄断和扭曲。2002年4月形成的管理机制包括框架准则（Europe 2002d）、授权准则（Europe 2002c）、数据访问准则（Europe 2002b）和统一服务准则（Europe 2002e），除此之外，还包括了1997年颁布、2002年修订的关于个人隐私数据处理和保密的一项准则（Europe 1997， Europe 2002f）。 </p><p>　　2.1.2 公共信息政策 </p><p>　　与一系列的行动计划相反，在制修订信息访问政策方面的进展不尽如人意。1989年欧洲委员会提出了一系列促进信息访问和信息访问透明的指导意见，这些意见基本上没有得到重视，其中部分原因就是缺乏强有力的法律支持，而且当时的市场也不成熟。10年后，即1999年初，随着《公共信息：欧洲的重要资源》绿皮书的出版，该议题才被再次提上议事日程。该绿皮书在促进全欧洲提供数字公共信息、扩大公共信息重复利用率方面扮演了重要角色。绿皮书认为访问公共信息现存的障碍包括不同的法律框架和价格机制以及由此引起的相关问题。 </p><p>　　经过广泛的讨论，绿皮书之后有了通讯（EC2001）和提案（CEC2002a）。提案阐述了要在欧洲范围内清除上述障碍，维持商业和非商业领域的公共信息（PSI）重复使用率而应采取的行动。提案没有涉及数据访问问题，认为这些问题最好由国家、地区和地方解决，相反它强调了对可访问数据的重复使用和开发应保证透明和平等。2002/2003期间，欧洲议会对该提案进行了详细的评议。 </p><p>　　2.1.3 电子政务 </p><p>　　通过因特网进行公共行政管理是1994年“欧洲通向信息社会之路”行动计划的十个优先发展领域之一，它所衍生出的目标包括：为市民提供更好的服务，减少政府支出，以及通过1999年欧共体的“电子欧洲”行动计划确定的“政府在线”优先发展计划来壮大欧洲的信息市场等。“电子欧洲”接下来的两个行动计划“2002”和“2005”确定了一个目标，即在2005年实现成员国之间的在线公共服务，从而促进民众对公共信息的访问。该行动计划主要由各国政府和欧盟资助。 </p><p>　　2.1.4 环境政策 </p><p>　　信息访问增加的额外压力主要来自环境方面。在国际上，关于“1998信息访问、公众参与决策及获取环境事件真相”的奥尔胡斯协定于2001年10月生效。这一协议非常重要，因为它综合考虑了信息访问与人权，包括参与决策过程和寻求解决办法的权利等。因此，争论从经济方面（如获取开拓市场的途径）转向更基本的问题（如民主和社会公正）。在欧洲，奥尔胡斯协定要求重新评价几方面的政策，包括修正1990年环境信息访问准则，那是在因特网时代前的20世纪80年代中期起草的。2003年通过的修正后的准则更新了权利方面的内容，特别将保存在电子数据库中的环境数据包括进来。 </p><p>　　政府高层对可持续发展给予了高度关注，需要加强对不同部门政策所产生影响的综合评定。这大大提升了准确信息，特别是地理信息的重要性，并导致更多的欧洲法令要求采集、维护和共享地理信息。这方面的例子包括关于农业综合管理和沿海地区综合管理通讯（COM（2000）547和COM（2000）545）的指导性意见及水资源框架指导（2000/60/EC）等。水资源框架指导尤其重要，因为它要求对欧洲的每一条河流都采集大量的数据，并采用适用于在欧洲范围内进行综合分析的地理信息系统（GIS）来管理，它为INSPIRE行动计划的启动提供了法律基础。</p><p>　　2.2 INSPIRE与数据政策和法律相关的事宜 </p><p>　　欧洲空间信息基础框架行动计划（www.ecgis.org/inspire）是在2001年末提出的，目的在于生产可获得的、一致的、高质量的地理信息，以形成、实施、监管和评价欧洲共同体的政策。为达到此目的，欧洲空间信息基础设施计划（INSPIRE）提出了一系列议题，包括公共参考数据和元数据、体系和标准、立法和数据、投资和执行机构以及影响分析等的相关政策。其目标在于形成一个经过协商达成一致的欧洲法规框架。该行动计划首先关注环境政策需求，并逐步扩展到欧洲共同体关注的其它领域，如农业、区域政策和交通政策等。 </p><p>　　欧洲空间信息基础设施计划（INSPIRE）的主要政策及原则如下： </p><p>　　数据应该只采集一次，并在能够最有效完成维护工作的级别进行维护； </p><p>　　对欧洲范围内不同来源的空间信息必须实现无缝集成，并在多个用户和应用间实现共享； </p><p>　　为不同应用目的采集的各类信息可以相互共享，例如，详细信息用于详查，综合信息用于战略目的； </p><p>　　各级政府管理所需的地理信息必须是信息丰富、可用性强的，并且不应限制对其的广泛使用； </p><p>　　必须易于发现哪些地理信息是可用的，哪些地理信息符合特定的使用需要，在什么条件下可以获取和使用这些信息； </p><p>　　地理信息必须易于理解和解译。这样在适当的环境下就可以对其进行可视化，并使用户通过友好的界面对其进行选择。 </p><p>　　基于上述目标，在起草法律文件时，就要求组成多个工作组，吸收成员国和欧洲委员会的代表参加并从事以下课题研究： </p><p>　　公共参考数据和元数据 </p><p>　　法律问题和数据政策 </p><p>　　体系结构和标准 </p><p>　　资金投入和框架的实现 </p><p>　　影响评估 </p><p>　　在GINIE数据政策会议的基础上，数据政策和法律工作组所承担的工作尤其关键，它负责的工作是： </p><p>　　认真研究与法律问题和数据政策相关的所有问题 </p><p>　　指出在法律法规中需要解决哪些问题 </p><p>　　为框架准则或管理条例提供建议 </p><p>　　该工作组已于2002年10月完成其使命，提交了“发展方向文件”。该工作组在计划启动之初就有一个设想，即开发一个简单的欧洲基础设施模型以方便地理信息用户。 </p><p>　　与该工作组有关的工作包括欧盟信息社会总司开展的一些活动、《奥胡斯公约》、有关访问环境信息的新准则以及英国开展的与信息交换和信息共享相关的工作。信息社会总司还对公共信息的使用和开发情况进行了调研。就与地理信息之间的关系而言，《奥胡斯公约》涵盖的领域包括信息访问、公共参与以及公平性。在实施过程中，可能要求公共部门将所有不保密的信息都放到自己的网站上。2002年修订的有关访问公共环境信息的准则在这些方面作了一些规定，从而加强了信息公开。 </p><p>　　2002年11月8日通过、2001年12月6日正式颁布的有关访问环境信息的新准则，旨在： </p><p>　　弥补“准则1990”实施过程中暴露出来的种种缺陷； </p><p>　　根据《奥胡斯公约》与欧洲共同体法规进行协调以便欧共体能够批准它； </p><p>　　适应信息技术的发展。 </p><p>　　不可否认，在实施有关环境信息访问的“准则1990”时存在很大的困难，因为它要收集欧盟、成员国和其他欧洲国家有关信息访问的现行政策和今后即将推行的政策等相关信息。 </p><p>　　该工作组提出了主要数据政策方面的问题： </p><p>　　公共信息和公开访问； </p><p>　　成本模型、收费和许可证问题； </p><p>　　数据质量与标准； </p><p>　　数据分发和用户期望； </p><p>　　认识和有效性（元数据）。 </p><p>　　这里的主要问题是：环境信息是否包括制图信息。根据INSPIRE对环境信息的定义，该类信息不包括有关位置的参考数据：“环境信息是指有关环境状况的信息，是影响或可能影响环境的、或者是用来保护环境的主体、措施或活动等，是在这些措施或活动的框架内进行成本效益分析和经济分析的信息，也是有关人类健康、安全、生活条件、文化遗址和建筑物等的信息。”</p><p>　　INSPIRE工作组提出的数据模式与数据分发收费机制如下图所示： </p><p>　　　　<table align="center"><tbody><tr><td><img border="0" align="center" src="http://www.mlr.gov.cn/zljc/201108/W020110825383920882163.gif" oldsrc="W020110825383920882163.gif"/></td></tr><tr><td align="center">图5-2 数据分发收费机制</td></tr></tbody></table><p></p><p>　　<table align="center"><tbody><tr><td><img border="0" align="center" src="http://www.mlr.gov.cn/zljc/201108/W020110825383922962521.gif" oldsrc="W020110825383922962521.gif"/></td></tr><tr><td align="center">图5-3 INSPIRE建议模型</td></tr></tbody></table>

该工作组就政策问题提出了以下建议，需要： <p>　　对数据进行协调管理； </p><p>　　形成一个许可证框架； </p><p>　　对数据、数据提供者和用户进行审查； </p><p>　　实现成员国之间的数据自由传输； </p><p>　　对公共数据提供方便的访问； </p><p>　　刺激商业需求； </p><p>　　与信息社会总司进行对话。 </p><p>　　在法律方面，以下几部法律在地理信息方面有着重要的影响： </p><p>　　《知识产权法》； </p><p>　　《数据保护和保密法》； </p><p>　　《信息自由法》； </p><p>　　《人权法》； </p><p>　　《竞争法》； </p><p>　　《责任与适用性》； </p><p>　　《相关规定》。 </p><p>　　根据INSPIRE的建议，另外一些方面问题同样值得关注。如知识产权授权框架机制对于收费、责任、精度、更新、第三方使用等问题是非常有用的，《信息自由法》涉及的领域（诸如公开访问核心公共信息）应通过立法的形式确定，推广促进数据访问的许可证制度和收费政策。除人权问题以外，可能还有一些其他方面涉及个人隐私保护的问题，需要出台一些关于竞争和公平交易的透明性的准则，遵守数据提供者制定的相关规定。 </p><p>　　INSPIRE建议在访问和使用地理信息时，应遵循以下6项原则： </p><p>　　应该在因特网上发布元数据信息； </p><p>　　应采用统一的数据规范； </p><p>　　数据质量应确保数据适用于其应用目的； </p><p>　　应公开提供数据的访问并保证其自由传输； </p><p>　　应制定统一的许可制度； </p><p>　　应便于数据的商业开发。 </p><p>　　他们同时还认识到，在以上这些方面可能还存在一定的风险和障碍。没有明确的目的的活动，会使人们产生怀疑；各级实质性信息的匮乏，不仅使很多工作失去意义，还会产生严重误导；不明确的定义不仅令人费解，而且人们还要耗费大量时间进行数据整合，因为由于不同的数据采集目的，会导致数据的不一致。不同的数据采集者的不同理念，也可能导致数据标识、接收与记录方面存在差异。 </p><p>　　有些问题是由数据冗余和重复采集造成的，这时加强合作将节省时间和资金。事实上，时间不仅可能会影响INSPIRE计划的进程，同时还会导致资金不足（在各个国家之间，可能会不同程度的影响数据集的质量）。 </p><p>　　只有解决了这些重要问题，才能在INSPIRE内部设立一些新的工作组，致力于框架建设与评估。 </p><p>　　2.3 欧洲地理组织的法律和商业问题专家组 </p><p>　　欧洲地理组织的法律和商业问题专家组（其前身是第1工作组——版权和商业问题工作组）集中了许多国家的法律和市场方面的专家，他们的任务是就共同关心的问题进行协商，从事研究工作并针对欧洲地理组织的各个计划提出建议。该工作组每年定期召开两次会议。 </p><p>　　欧洲地理组织指出，由于经济、政治、环境、法律和历史原因，挪威制图局(NMA)可以出台各种各样的数据和许可证发放政策，但是它或多或少的都会从销售和许可证发放上获得一定的利益。国际与国内经验一致表明，就数据协调和许可证发放政策而言，“一种尺码并不能适应所有需要”。 </p><p>　　尽管与公共信息相关的数据政策千差万别，但所有相关方都要遵守一定的规定，以协调欧洲和国家法律对公共信息、信息自由、版权免责事项（如公平处理和公共管理、竞争和管制等）的影响。NMA并不坚持公共投资（补贴），而是坚持不同的基础设施投入机制。《欧洲委员会管理白皮书》建议“……在局部，人们很难制定一套涵盖欧盟全体国家的法规……，即使是保证有一个公平竞争的环境。”因此，好的政策应该能平衡“何时、何地达成一致与灵活实施这些准则二者之间的关系。” </p><p>　　欧洲范围内就收费产生的分歧越来越大。欧洲地理信息组织坚信目标和愿望的广泛讨论非常重要，为此，于2002年4月在NMA的专家和私营企业与公共部门的代表之间组织了一次特别研讨会，目的是： </p><p>　　更清楚地了解用户为了各种开发应用，访问不同国家的数据集时遇到的具体而又实际的价格以及在许可证发放制度方面的问题； </p><p>　　确定工作方案，以便为制定协调的国家数据集访问政策服务。 </p><p>　　与会者通过实例说明了国家政策的背景和约束条件以及存在的差异，并证实各个NMA所拥有的商业模型不尽相同。报告全文请访问欧洲地理网站：<a href="http://www.eurogeographics.org/News/Reports/EG_ws040402report.pdf" target="_blank">http://www.eurogeographics.org/News/Reports/EG_ws040402report.pdf </a>地理信息用户优先考虑的问题包括： </p><p>　　数据适用性； </p><p>　　数据质量； </p><p>　　数据一致性； </p><p>　　数据价格。 </p><div> </div><div class="cas_content">　　当前3个问题能够得到保证时，人们都自愿付费，就不存在价格问题。这与其他地方获得的结论相同，即公民和商业机构愿意为高质量的数据付费。NMA提供的“原始的”以及廉价的数据值得怀疑，因为市场上需要高质量数据，而高质量数据价格不菲。<p>　　重要的背景及约束条件： </p><p>　　政府的政策应避免数据的重复采集； </p><p>　　高质量数据价格不能太低廉； </p><p>　　斯堪得纳维亚各国实行的数据政策较为公平，因而数据访问简便（需要在寻求在最优方案的基础上制定相关政策）； </p><p>　　允许不同渠道的基础设施投资； </p><p>　　政府投资的不稳定将影响数据质量。事实上，正是由于这一点，美国的地理信息质量受到了质疑。 </p><p>　　风险提示： </p><p>　　市场参与者可能不接受有关数据政策的提议； </p><p>　　轻率的许可证发放政策可能破坏市场（市场同样可能影响许可证发放）； </p><p>　　“试着一口一口吃掉大象”（即一点一点取得进步，而不是同时涉及许多领域，取得不可能取得的进步或获得没有意义的结果）。 </p><p>　　主要结论： </p><p>　　在欧洲范围内协调许可证发放制度是一个可以实现的目标，尽管存在由于各国政策的不同造成在价格协调上的困难； </p><p>　　轻率的定价与许可证发放政策可能会破坏地理信息市场，因此在定价与许可证发放上采取的任何行动都要经过认真的评估。 </p><p>　　收费、定价、许可证发放是一些相互关联但又各自独立的问题。例如，申请一个许可证可能是免费的，但该许可证应清楚地描述地理信息使用的法律基础。 </p><p>　　研讨会指出，目前比较普遍的例子就是用户愿意为高质量数据买单，“生产用户愿意为之付费的、用户定制的且易于获取的数据的时机已经成熟”。越来越多的专家认为，从基本条件来讲，使用者应该支付费用，但这并不意味着作为公民或消费者的终端用户就必须付费。数据提供者和终端用户之间有一个价值流向，在此过程中既会获得收入，同时又需支付一定的费用。 </p><p>　　国家介入至关重要，经费计算需要考虑不同的功能要求。 </p><p>　　最后，NMA认为，数据生产者必须坚决维护自己的知识产权，因为它直接关系着数据生产者在数据分发过程中的决定权。 </p><p>　　欧洲地理组织承诺设立一个专家组，承担价格与许可证发放政策项目并为价格与许可证发放政策提供最佳的实践指导。 </p><p>　　3. 部分国家的地理信息政策 </p><p>　　3.1 捷克 </p><p>　　捷克现有人口1030万，占地面积7.9万平方千米，划分为13个行政区和首都布拉格行政区。为了推进加入欧洲共同体的进程，捷克对自己国家的行政区划进行了重新划分（1999～2002年）。特别是将一些职权下放给地方公共行政部门的举措被认为是捷克改革迈出的最重要的一步。改革措施还包括新建14个行政区和行政体，管理205个小区而非以前的77个小区（各个市政府办公室管辖的范围也有所扩大）。自治市总数也达到了约6220个。 </p><p>　　3.1.1 与数据相关的政策及法律 </p><p>　　上世纪90年代后期，公共信息的获取方法发生了很大的变化。各个部门和公共团体在制定信息政策时，一开始都只根据所在领域的相关法律制定。为了进行高层次的横向合作，必须对这些政策进行修订，并公开征求意见。1999年，捷克政府通过了“国家信息政策”。它在加强政府间横向联系，推进政府工作现代化的同时，也体现了电子政务的基本原理和设想。这与促进对公共信息的访问及鼓励公众参与的设想正好吻合。这项政策涉及的工作和基本原理体现在1999年9月的一项行动计划中。1999年10月以后，又制定了一项战略计划，旨在开发各种系统，提供公共信息。 </p><p>　　《奥胡斯公约》及其之后的国家信息战略和法规，为研究公民及其地方政府部门之间的关系提供了全新的方法。例如，关于访问环境信息的123/1998法案就是一项影响面很广的法律，这项法律为捷克的立法工作奠定了基础。对公众而言，有关“免费访问信息”的第106/1999通则同样也具有很重要的意义。 </p><p>　　为了保护公民的隐私，关于个人数据保护的第101号法规于2000年4月4日颁布，2000年7月1日起正式实施。“个人隐私数据保护办公室”是一个独立的机构，它负责监督个人数据是否按照法律规定进行了处理，另外，它还负责处理公民对违法行为的投诉和举报，最后提出处理建议。该办公室还按照2000年6月29日通过的第227号电子签名法案，以及其他相关法规的补充规定行使相关职权。针对个人数据的自动化处理问题，捷克于2001年通过了一项保护个人隐私的公约。 </p><p>　　3.1.2 政府公共信息框架中的地理信息 </p><p>　　空间数据及其处理已成为国家信息政策及其之后建立的公共信息系统战略的一个特别重要的部分。其中的一章分别介绍了自然人、法律实体和房地产的空间标识。 </p><p>　　旨在制定建立国家地理信息基础设施（NGII）的地理信息核心数据集计划，是1999年9月的公共信息行动计划的一部分。 </p><p>　　捷克的许多政府部门都提供地理数据和信息，并已经出台了相关的政策、法规，也制定了实施办法，以下是其中的几个例子。 </p><p>　　捷克测绘与地籍办公室（COSMC）。这是一个独立的国家行政管理部门，它出台了一套适用于捷克国内测绘和房地产地籍测量的法律和法规。（详细信息请访问网站<a href="http://www.cuzk.cz/" target="_blank">www.cuzk.cz</a>） </p><p>　　2001年，COSMC开发并推出了改进后的房地产地籍测量信息系统（ISKN）。新推出的ISKN不仅是一种新型的、综合的地籍测量系统，更重要的它还是政府各部门之间密切合作取得的成果。对客户而言，它是一个改进后的信息访问系统。它是目前还处于开发阶段的公共信息系统的一个关键组成部分。由于新系统与公民身份登记中心和经济主体登记中心（标识所有者及通讯地址发生的变更）协同工作，所以有关这种合作的第111/2001号政令已经生效。获得授权的用户能够远程访问地籍测量数据（无论是描述性的数据还是图形数据）。已注册的客户有法院、PA办公室、自治市、银行、律师、测量员、估价员和房地产代理商等。截止到2001年底，已有1000多个客户进行了注册（捷克有2150万宗地权属资料和500万土地所有者）。 </p><p>　　环境部，参见<a href="http://www.env.cz/" target="_blank">www.env.cz</a>。 </p><p>　　上个世纪90年代，在大力发展GIS时，环境问题是其中的一个主要问题。国家、各行政区和地方所拥有的地理信息和地理信息系统千差万别（详情请访问网站<a href="http://www.geology.cz/" target="_blank">www.geology.cz</a>）。为此，环境部开发了一个统一的环境信息系统，用于监视全部领土范围，并开展国际合作。目前，该系统正在升级为集成的环境信息系统（IEIS），目的是在提供复合环境信息的基础上，提供更多信息，进行信息流控制并简化和加快对环境信息的访问。 </p><p>　　农业部，参见<a href="http://www.mze.cz/" target="_blank">www.mze.cz</a>。 </p></div><div class="cas_content">　　捷克拥有大量的、完整的地理信息，这些信息始终如一地服务于林业的发展，参见林业地图服务器：<a href="http://212.158.143.148/" target="_blank">http://212.158.143.148/</a>。<p>　　捷克统计局，参见www.czso.cz。 </p><p>　　它是捷克地理信息领域又一个重要的参与者。2001年进行的全国人口普查得到了GIS的大力支持。未来它还是一个重要的信息源（以不侵犯个人隐私为原则）。 </p><p>　　信息部：接替了原公共信息系统办公室的工作，它在公共信息领域占据着主导地位（<a href="http://www.micr.cz/" target="_blank">www.micr.cz</a>）。 </p><p>　　有关其他中央部门的信息，请参阅Craglia和Dallemand，2001。 </p><p>　　捷克地理信息界在公共信息政策的形成和实施过程中发挥了重要作用。最近5年来，进行了多项重要的行动计划和个案研究。 </p><p>　　3.1.3 NGII计划 </p><p>　　于2001～2005年间实施的NGII计划由捷克地理信息协会发起（CAGI ，<a href="http://www.cagi.cz/" target="_blank">www.cagi.cz</a>）。该计划是在与其他国家称作Nemoforum的NGII工作组进行合作时确定的；2001年9月，由Nemoforum和国家信息政策政府理事会一致同意实施。NGII计划的前10项工作包括： </p><p>　　接收公共行政部门和自律的专业协会的地理信息项目的文档； </p><p>　　促进NGII与欧洲和全球的与地理信息相关方面的联系； </p><p>　　开展地理信息领域所有合作伙伴的协调和合作； </p><p>　　制定地理数据与地理信息处理和分发方面的技术规范； </p><p>　　完善地理信息数据的组织、立法、财政等方面的政策环境； </p><p>　　定义基础地理数据集（核心数据）； </p><p>　　检查现有地理数据集、数据源和访问条件，从而建立MIDAS元数据系统(描述了捷克地理数据集)； </p><p>　　制定地理数据格式转换标准，并对地理信息和地理信息领域的数据集和术语进行规范描述； </p><p>　　建立地理信息从业人员资质制度； </p><p>　　制定公众培训计划以提供新机遇，实现地理数据和地理信息的在线访问。 </p><p>　　Nemoforum的工作涉及很多方面，在国家空间信息和房地产业方面包括面向公共部门、私营企业和公民的平台，公共平台的主要参与者包括COSMC、财政部、行政区发展部、内政部、农业部、公共信息系统办公室、捷克城镇和自治市协会，专业平台的牵头单位是CAGI，它还进一步包括了波希米亚、摩拉维亚和西里西亚房地产办公室联合会，捷克持证地产估价员学会，捷克共和国公证员学会，捷克测量员和制图员协会，位于布尔诺的马萨里克大学，捷克土地所有者和私立农场主联合会，西波希米亚、皮尔森大学和波希米亚中东部各公益性机构等部门。 </p><p>　　3.1.4 MIDAS </p><p>　　MIDAS元信息系统（描述了捷克地理数据数据集）已经开发完成并正常运行，该系统通过因特网（<a href="http://www.cagi.cz/midas" target="_blank">www.cagi.cz/midas</a>）向公众开放。必须建立跨领域的合作关系以满足MIDAS在内容和范围方面的要求。捷克目前已注册的地理数据集达3 500个。在2001至2002年捷克公共行政部门重组期间，MIDAS发挥了重要作用。之后的一项分析报告提出今后新政策和战略的出台需要与地理信息相结合（例如关于标准的实施、认识的提高和教育、术语等）。 </p><p>　　GIS数据集主要存储在捷克的各个地区，它们之间的差异很大，这主要取决于地理信息从业人员的素质（图5-4为2001年9月捷克各地区地理数据状况分布图）。 </p><p>　　图例： </p><p>　　—— bezodezvy：意味着没有对应的英语翻译； </p><p>　　—— v jednání：处于开发阶段（正在建立地理信息数据集详细目录）。 </p><p>　　捷克每年都要举办多次国家级的竞赛，以介绍借助因特网或局域网从事地理信息项目开发的最优方法，上述两种网络资源可在公共部门实现和使用。这是CAGI推广地理信息应用的重要内容。 </p><p>　　3.1.6 公众参与地理信息系统（PPGIS） </p><p>　　就民主化问题，捷克还开展了一些工作并进行了多次辩论。在公众参与GIS（PPGIS）方面，进行了多项试点工作，并取得了一定的成就。案例研究表明，狂热和过高的期望与实际能力的不足对各方都没有益初。 </p><p>　　3.1.7 挑战 </p><p>　　权利下放会对地理信息产生新需求，但权利下放对于已经建立的、正常运转的机构和资源（包括一些地理数据、地理信息技术和经过培训的人员）会带来一定的损失。捷克的用户同样也越来越急切地希望了解数据和地理信息所有权之间的复杂关系。 </p><p>　　3.2 法国 </p><p>　　法国现有人口约6000万，占地面积55万多平方千米。自弗朗索瓦一世至1982年，法国一直都是一个中央集权制国家。1982年以后，大范围地推行地方分权。目前共有22个区、99个省和3.6万个市镇。 </p><p>　　法国政府曾启动了多项工作计划，建立了适用的国家服务管理体制。对地理信息在公共事务中产生的影响称为“Mission Bacquiast”。法国政府曾开发了多个网站，组织和介绍公共信息。就电子政务而言，目前已有超过50%的政府业务可通过网络办理（参见<a href="http://www.service-public.fr/" target="_blank">http://www.service-public.fr</a>）。另外，法国还出台了可持续发展、城市化和住房改革以及地方分权等相关方面关于地理信息数据的政策法规。目前，根据《公共投标法》出台了一些政策并发行了地理数据债券。 </p></div>

 　在这个背景下，一些特殊条令发挥了重要作用。第2002-285（28/02/2002）号法案授权批准《奥胡斯公约》，它特别规定了信息访问、公众参与决策和获取与环境有关的司法信息权利等问题。与地方民主化和法国“信息社会”的发展有关的第2002-276（27/02/2002）号法案还规定了与地理信息相关的一些问题，包括一项有关地理数据适用性的法律草案。同样，在地理数据政策方面也取得一定进展，包括国家地理信息协会（CNIG）（参见<a href="http://www.cnig.fr/" target="_blank">http://www.cnig.fr</a>）与国家制图局（IGN）和各部理事会联合制定的一项法令。1998年通过的相关法规解决了数据安全立法和与数据版权方面的问题。经过国家信息自由委员会的努力，法国还出台了一些与个人隐私有关的法律法规。 <p>　　法国的地籍测量地理信息政策始于1993年。对地理信息政策产生重大影响的是CNIG和法国地理信息协会（AFIGEO）发布的白皮书，该白皮书为互操作提供了统一的框架。根据计划，到2006年，公民将能够全面访问公共信息。 </p><p>　　法国的所有地理信息生产都应遵循水文测量与海洋局（SHOM）（参见<a href="http://www.shom.fr/fr_page/fr_act_cartographie/wenddef.htm" target="_blank">http://www.shom.fr/fr_page/fr_act_cartographie/wenddef.htm</a>）制定的一些基本原则。 </p><p>　　法国的主要法律都在不同程度上与地理信息相关，而各个地方的法规之间则互不协调。与其他产业相比，法国的地理信息市场具有一定的局限性。 </p><p>　　就未来的用户访问而言，对地理信息内容进行的一项研究表明，地理信息类型有2种：公共数据和私有数据。公共数据可以从公共部门免费获取，但是，“免费访问”不适用于国家制图局（IGN）和其他一些主要的地理信息生产者生产的地理信息。它们由新设立的机构负责管理，该机构由法国政府设立，负责涉及“全局利益”方面的信息。 </p><p>　　在法国地理信息政策方面的问题由国家委员会决定。根据该委员会规定，用户不支付数据生产费用，但需支付数据再生产费用，公共部门应明确向其他部门提供数据的途径。地理信息投入是一个关键问题，估计国家一级的总费用约2～3亿欧元，地方和地区部门一级的费用约200～300万欧元。目前，IGN在市场开发中的垄断地位是一个难题，但人们已经意识到在确定使用何种数据时需要多方考虑，以避免不正当竞争，透明的许可条件和合作关系是必需的。目前最主要的是寻找一种方案以打破纳税人的补贴与地理信息产品开发之间的直接关系。 　　3.3 意大利 </p><p>　　意大利人口5700万，国土面积30多万平方千米。它包括20个行政区、106个省和8千多个市。自20世纪70年代推行权利下放制度以来，土地利用规划和国土整治都由各地负责。1990年进行的第二次分权又将环境管理权力下放给了各个省。 </p><p>　　在意大利，地理信息应用于以下领域。 </p><p>　　经济、金融：例如地籍测量。 </p><p>　　统计：城市和小城镇的社会经济数据。 </p><p>　　军事：1﹕5万～1﹕10万和1﹕2.5万地形图和各种专题图。 </p><p>　　地方行政管理： 1﹕5万～1﹕10万和1﹕2.5万地形图和各种专题图。 </p><p>　　有地理信息特权的领域：农业生产、环境应用和文化遗产保护。 </p><p>　　国家级的主要地理信息生产者包括：国家军事地理研究所、军事水文所、地籍测量局和国家统计局。地方级的主要地理信息生产者包括：负责各自领域的地理信息生产的行政区、省和市的相关部门。在国家一级，不能实现元数据和语义互操作。1996年，中央政府和地方政府之间签署了一项协议，目的是创建国家地形数据库。为了实现这一重要的共同目标，设立了一个技术协调委员会（CTC），CTC目前正在制定通用准则和地形标准。协议中规定了以下工作计划： </p><p>　　在今后10年，完成参考数据库（1﹕1万）建库； </p><p>　　在今后10年，完成地形数据库（1﹕1万）建库。 </p><p>　　1999年颁布的有关欧盟政策的另外一份文件中也对公共信息进行了探讨。 </p><p>　　以下部门结合意大利本国的情况，对有关公共信息绿皮书和“电子欧洲2002”（为公共信息开发创建一个欧盟框架）的有关信息进行了研究： </p><p>　　意大利自治市联合会； </p><p>　　意大利“AM/FM GIS”，它是一个国家级的地理信息组织，并且是EUROGI的成员； </p><p>　　研究人员。 </p><p>　　在意大利，就公共信息的访问和重复利用问题，还有许多事宜需要进一步明晰。例如，有些现有的公共信息虽然归公共部门所有，但采集这些信息所需要的全部资金最初都是由私营企业提供的。公众在使用公共部门生产的数据与使用私营机构生产的数据（尽管这些数据后来成为公共部门拥有的或获得许可的）之间是存在差异的，需要使用数据的第三方与私营企业签订合同。 </p><p>　　目前，意大利政府对电子政务予以了特别的关注： </p><p>　　1) 2000年6月通过了电子政务行动计划，加快了公共部门的改革进程。 </p><p>　　2) 2002年2月14日发布了总理令，管理和支配用于上述行动计划的资金（4亿欧元），这项行动计划于2002年年中开始实施。 </p><p>　　3) 2002年4月3日，意大利政府号召全民参与电子政务计划。 </p><p>　　4) 除此之外，各个地区还筹集资金支持本地相关计划。 </p><p>　　在意大利建立访问和重复利用公共信息框架的过程中，以下两项法规具有里程碑意义： </p><p>　　241/1990法是一项有关公共信息访问的通用法规，这种访问常常取决于个人从所访问数据中获得的合法利益，各个机构对公共信息的有偿使用定价不一； </p><p>　　在AIPA第675/1999号法中，2002年2月颁布的“发布数据：访问、通信和传播指导方针”文件是一项有关数据和隐私保护的通用法规。 </p><p>　　AIPA还起草了一些有关地理信息合法使用的文件。但是，由于近期撤销了AIPA，因此这些文件的未来很难预料。 </p><p>　　国家政策的工作计划可分为两个层次：首先是2001年11月1日总理发布的一项指令，该指令规定应该优先开展的工作包括“远程公共行政”和电子政务；其次是一些指导方针，包括改革和科技部部长2001年12月21日签发的一项指令等。 </p><p>　　这些指导方针的目标是提高对公民和私营企业的服务水平，实现公共行政部门之间和国家与公民间的互联以提高政府透明度；提高工作效率和政策管理水平，采用的手段包括引进先进的技术和资金，控制数据流，并加强公共部门人员的流动等，为了进行协调，改革部和其他行政管理部门还共同设立了一个联合工作组；加强信息组织机构，提高信息服务和共享水平、保障信息安全和启动多项服务，并有助于稳定现有信息的价格；提高政府官员的信息综合技能，通过英语语言、基础IT以及因特网使用等方面的培训来实现，这些指导方针以及意大利的“信息社会”发展计划的核心目标是：加速推进全国的改革，通过现代化公共事务管理以及发展宽带数字服务和电子商务来实现。 </p><p>　　电子政务计划对地理信息适用性的重要影响与文化遗产部（MBAC）有关。MBAC的工作一般与意大利文化遗产的普查、编目和数字化相关。意大利的文化遗产数量达8000多万处（件），约占世界文化遗产总量的50%。通过这一宏伟的编目计划获得的数字格式的数据，对于这些世界珍贵遗产的保护、保存、研究以及最大限度地向世人展示它们具有非常重要的意义。文化遗产部目前的主要目标是，在2002～2005年期间，完成遗产的所有登记工作、80%的编目工作和30%的数字化工作。 </p><p>　　考虑到存档的每一处文化遗产都有明确的地理位置和覆盖范围，该计划中地理信息的适用性和可访问性方面的影响是显而易见的。意大利文化遗产部目前正在根据1﹕1万地形图和正射影像图，为20万个古建筑和考古点制作各自的“受损卡”。文化遗产部参与的计划和项目的详细信息参见GINIE研讨会上所做的工作报告，并可从GINIE网站下载（<a href="http://www.ec-gis.org/ginie" target="_blank">www.ec-gis.org/ginie</a>）。 </p><p>　　3.4 立陶宛 </p><p>　　立陶宛现有人口350万，国土面积超过65300平方千米，分为20个县。立陶宛的地理信息政策是一项旨在制定“信息社会”战略计划的一部分。该计划由立陶宛政府（<a href="http://www.ivpc.lt/" target="_blank">www.ivpc.lt</a>）领导下的“信息社会发展委员会”和立陶宛议会的“信息社会发展委员会”负责。地方政府也是立陶宛制定地理信息政策的重要参与者。 </p><p>　　电子政务工作已经启动，最近出台的电子签名法也获得通过。还有一些网络管理制度需要制定，全国超过半数的人可以访问因特网。地理信息的采集工作主要由公共部门完成，私营企业仅限于地理信息增值服务。值得注意的是，近几年来访问因特网的费用大幅下降，许可条件也越来越宽松。尽管加入欧盟对于提高地理信息重要性的认识、推动法律法规的完善和实际工作的协调具有重要的意义，但地理信息仍然没有得到社会各界的广泛使用。 </p><p>　　地理信息的主要提供者是农业部下属的立陶宛国家土地局（NLS）（<a href="http://www.zum.lt/nzt" target="_blank">http://www.zum.lt/nzt</a>）。本国所有地理信息都由NLS进行协调，同时还管理大地测量和地图制图控制信息系统（GCCIS）（<a href="http://www.zum.lt/nzt/gkpis/default.htm" target="_blank">www.zum.lt/nzt/gkpis/default.htm</a>）。NLS还希望今后能够将现有的GCCIS数据库连接到因特网上，以便用户能通过简单的因特网浏览器进行动态查询，从数据库中获取需要的信息，以图形格式浏览感兴趣的信息等。NLS还设立了航空大地测量有限公司和GIS中心，它们都是立陶宛地理参考数据库数据的主要生产者。 </p><div class="cas_content">　　除NLS外，立陶宛政府还于1997年建立了国家地籍测量和登记公司。该公司目前正在建设的数据库涉及地籍测量、行政管理单元、居民点、街道和地址等数据。除此之外，国家地质调查局（NGS）也提供一些数据，它与自己设立的一个特殊的GIS组织（GEOLIS）一起负责建立和维护国家级地质数据库。GEOLIS目前正在生产地理信息数据、开发因特网浏览工具。<p>　　此外，环境部下属的国家林业局也一直在从事林业地籍测量工作，目前正在开发森林地块地理信息数据库。统计局是立陶宛社会经济统计信息的官方提供者。农业部于2001年成立的农村商务发展和信息中心也为国家数据库提供了几种重要的地理信息。环境部目前正负责水文地籍测量和国土规划数据的采集工作。 </p><p>　　2001年6月，一项有关大地测量和地图制图的法律正式生效，为地理信息的所有权、版权以及地理信息的访问和使用条件提供了重要的法律依据。2002年，NLS还对使用官方地图和地理参考数据库、在线提供专题地图和以传统介质提供专题地图的价格问题进行了研究。其中的重点是，如果用户拥有许可证，就可以在线付费使用NLS提供的数据。服务也是非常重要的一点，根据规定，用户在线使用的NLS数据只能用于有限的用途： </p><p>　　数据只能在某项服务或应用中使用； </p><p>　　服务提供商控制对数据的使用； </p><p>　　在数据提供给因特网访问之前，矢量数据必须转换为栅格格式； </p><p>　　如果所提供服务属有偿服务，则每次给予一年期限的在线使用权（如果用户支付了下一年度的许可费用，则给予下一年度的使用权）；如果所提供服务属无偿服务，则给予5年的使用权限； </p><p>　　所使用数据应显示NLS的版权。 </p><p>　　许可费用的多少取决于其使用目的（如非赢利或商业性质）、使用约束条件（有限制的或无限制的使用）及服务的本质（有偿或无偿）。根据国家规定与政府确认，以下组织生产的产品可在线免费使用：政府各机构和部门、国会（议会）及在他们领导下的各个非赢利机构以及市政部门等生产的用于土地规划、土地改革、国家地籍测量和登记以及科技和教育领域的数据。有关在线使用国家数据库的问题，NLS已签署了3项协议，其中有一项是与私营企业签署的，另外2项是与政府部门签署的。 </p><p>　　3.5 挪威 </p><p>　　挪威人口450万，国土面积324,220平方千米，划分为19个省和435个地方政府。由于挪威是一个人口相对较少的国家，各主要部门和企业间很容易形成较集中的非正式合作关系，不需要复杂的法律框架。 </p><p>　　在挪威，与数据政策相关的主要议题包括组织问题、信息访问和电子政务（“电子挪威”）等。这包括2部白皮书规定的一些工作，即有关“数字挪威”的白皮书和有关新建的房产登记以及有关地块、地址和建筑物登记与宗地地图的白皮书。这些主要工作还包括政府权威部门、地方当局与公益事业部门（GeoVEKST）之间的合作。通过立法，数据访问方面的问题以及与技术相关的各个问题已经得到了解决，数据的作用也已经明确。 </p><p>　　“挪威地理信息”（所有挪威公民的地理信息数据库）的建立原则是不断地更新全国基于因特网的数据，这项工作只有各级政府与这类数据用户进行充分合作才有可能完成。挪威制定地理信息基础设施政策可参阅递交给国会的年度预算报告中的相关陈述。目前正在采集领海和陆地的基本专题数据集，作为数字和模拟产品的基础，政府权威部门、地方当局和公共部门合作进行这项工作并承担其维护工作。在通过综合等手段进行定期更新的同时，还将连续地对外发布相关信息和基本数据集。政府希望私营企业通过公开投标方式参与数据生产工作，同时也希望他们以基础设施提供的数据访问为基础，除提供综合咨询服务外，进一步提供增值服务。现在，有一些数据是免费的，甚至大比例尺数据也是如此，但地理信息用于以赢利为目的商业活动时，则需要交纳费用。 </p><p>　　地方政府联合会出台的IT政策就是针对这一主题的，它建议：“地方政府和省应参与国家地理信息系统的开发工作，为社会多做贡献”。它还建议，“这种信息系统的建立应以各地方政府和国家之间的协议为基础，在协议中，双方都是平等的合作伙伴，在数据使用方面具有平等的权利”。 </p><p>　　值得注意的是，地方政府在地理信息开发方面有一些好的建议，但在落实这些建议方面他们表现的并不积极。 </p><p>　　具体地说，挪威的地理信息政策组织主要有三个：第一个是制定总体政策和指导方针的挪威制图局（NMA），它是大中比例尺数据的主要生产者，尽管越来越多的数据都是通过公开招投标的方式生产的；第二个是GeoVEKST组织，该组织的代表来自各个地方政府、公共道路管理局、电信部门、电力公司、农业部门、NSB（铁路部门）和NMA，GeoVEKST提倡所有机构共享地理信息资源，它主要生产局部地区数据，通过合并地方相关部门采集的数据形成全国数据集；第三个是其他的公共和私营的数据生产者。 </p></div>

 　这三个主要组织在GeoVEKST中都有代表，GeoVEKST负责政策问题研究、标准开发、指导方针制定等。该组织希望能够加强中央和地方政府之间的合作，并根据地理数据生产年度计划和各省地理数据生产计划（4年规划）制定联合制图计划。该计划预算为1亿1千4百万挪威克郎，希望能够按照地图数据库标准，采集和更新核心数据，并联合使用数据库。计划执行中遇到的最主要的障碍是知识产权（所有权）问题，虽然也考虑过“通过合理的价格来解决”，但这一问题过于复杂。 <p>　　这里介绍区域信息系统（Arealis），以促进不同类型数据的使用，避免数据的重复采集并确保数据的一致性。Arealis的基本原理如图5-5所示。 </p><p><table align="center"><tbody><tr><td><img border="0" align="center" src="http://www.mlr.gov.cn/zljc/201108/W020110825383923092332.gif" width="645" oldsrc="W020110825383923092332.gif"/></td></tr><tr><td align="center">图5-5 Arealis基本原理</td></tr></tbody></table><p></p><div class="cas_content">　　3.1.5 地理信息应用竞赛<p>　　挪威与此相关的重要法律有《规划和建筑法》（目前正在修订）、《土地划分法》（即将颁布实施）、《土地登记法》、《信息自由法》、《数据保密法》及《竞争法》等。 </p><p>　　在挪威，项目资金主要包括中央政府投入、GeoVEKST旗下的“联合风险”合作和用户交纳的使用费。有关在公共部门和私营企业之间建立合作伙伴关系（PPP）的问题也曾进行过讨论，但没有确立重大项目。 </p><p>　　GeoVEKST数据库的访问由挪威制图局负责管理。有关统一定价和访问许可政策已经落实，挪威制图局还希望与合作伙伴之间在共享政策方面能够达成共识。GeoVEKST没有自己的生命期，因为每个参与者都有“股权”。每个参与者都根据自己的兴趣和意愿参与工作。基础数据库实行成本回收政策，对于更新数据则收取一定的费用。成本回收根据国家的经费投入和市场影响（根据市场制定的收入计划）计算。 </p><p>　　考察挪威的地理信息访问政策，《信息自由法》值得注意，因为有些地理信息涉及隐私问题，因而它具有重要作用。《竞争法》不存在问题，它仅仅规定商业平等准则。《版权法》涉及数据库保护，政府拥有版权并制定政策。《信息自由法》涵盖了3个重要领域。第一，《公共信息法案》规定，自1985年起公民有权获取政府信息，包括数据信息，不允许访问的信息需要陈述理由，例如隐私或商业秘密。第二，有关公共信息访问的白皮书规定了免费访问信息的原则，但它同时还指出了应该收费的一些领域，以避免某些免费信息导致滥用资源和使用免费信息从事盈利的商业活动。第三是白皮书中提到的环境信息。 </p><p><table align="center"><tbody><tr><td><img border="0" align="center" src="http://www.mlr.gov.cn/zljc/201108/W020110825383923410746.gif" oldsrc="W020110825383923410746.gif"/></td></tr><tr><td align="center">表5-1 “挪威电子政务”和“电子挪威”行动计划中的主要工作和重要转折点</td></tr></tbody></table><p></p><p>　　挪威的元数据工作也有一些重要特点。 “挪威地理数据目录”于2002年夏天面世，第二个版本即将完成。该目录完全执行ISO19115标准，并引入“数据交换站”的概念，简化了查询手段。信息访问可获得参考数据，并可免费在因特网上获得小比例尺的栅格地图，若支付一定的费用还可获得其他类型的数据。数据内容参见GINIE《空间数据基础设施国家报告》中的挪威部分。 </p><p>　　表5-1指出了“挪威电子政务”和“电子挪威”行动计划中的主要工作和重要转折点。 </p><p>　　3.6 英国 </p><p>　　英国国土面积24.4万平方千米，人口5900万，由苏格兰、英格兰、威尔士及北爱尔兰省组成。这种独特的结构对其行政管理、数据提供和规章制度产生了很大的影响。最明显的一个实例就是，它有两个国家级的制图机构，一个是负责英格兰、苏格兰和威尔士制图工作的英国军械测量局，另一个是负责北爱尔兰省制图工作的北爱尔兰军械测量局。另外，苏格兰推行的法律体系也不同于其他的法律体系，这从苏格兰土地登记处的登记簿不同于英格兰和威尔士土地登记处的登记簿可以得到反映。在行政区划上，英格兰和威尔士包括了400多个地方机构。苏格兰、威尔士和北爱尔兰推行议会选举制度，在英国9个地区建立议会选举制度的问题正在探索中。由于英国的行政制度比较复杂，在主要地理信息领域的管理和协调方面，以下各组织发挥了重要的作用。 </p><p>　　1）内阁办公室，“电子特使”工作组（e-Envoy： <a href="http://www.e-envoy.gov.uk/" target="_blank">http://www.e-envoy.gov.uk</a>）负责电子政务政策的制定，通过皇家文书局（HEMSO：<a href="http://www.hmso.gov.uk/" target="_blank">http://www.hmso.gov.uk</a>）协调皇家版权的相关工作。 </p><p>　　2）副首相办公室，负责地方政府、地区发展规划和一些重要的新行动计划（例如，抨击社会上的排外弊病）（<a href="http://www.odpm.gov.uk/" target="_blank">http://www.odpm.gov.uk</a>）。 </p><p>　　3）苏格兰行政部门在苏格兰行使的职能基本上与英格兰的副首相办公室相同（<a href="http://www.scotland.gov.uk/" target="_blank">http://www.scotland.gov.uk</a>）。 </p><p>　　4）威尔士国民大会在威尔士行使的职能基本上与英格兰的副首相办公室相同（<a href="http://www.wales.gov.uk/" target="_blank">http://www.wales.gov.uk</a>）。 </p><p>　　5）POSTCOM，邮政服务管理机构，负责主要数据集、通讯地址文件的维护并提供访问。 </p><p>　　6）信息利用和开发局（<a href="http://www.idea.gov.uk/" target="_blank">http://www.idea.gov.uk</a>），从事的工作与地方政府的工作有关。 </p><p>　　7）北爱尔兰军械测量局——该地区的制图机构，为北爱尔兰提供基础参考框架和基础设施（<a href="http://www.osni.gov.uk/" target="_blank">http://www.osni.gov.uk</a>）。 </p><p>　　8）英国军械测量局——英国的国家制图局，为英国提供基础参考框架和基础设施（<a href="http://www.ordnancesurvey.gov.uk/" target="_blank">http://www.ordnancesurvey.gov.uk</a>）。 </p><p>　　9）英国测量局最高行政长官，是政府正式聘用的地理信息顾问。 </p><p>　　10）跨部门地理信息组织（IGGI：<a href="http://www.iggi.gov.uk/" target="_blank">http://www.iggi.gov.uk</a>），负责敦促中央政府各部门有效地使用地理信息。 </p><p>　　11）地理信息协会（AGI：<a href="http://www.agi.org.uk/" target="_blank">http://www.agi.org.uk</a>），该协会吸收了来自政府部门、私营企业和学术界1300多名成员，鼓励最大限度地使用地理信息。 </p><p>　　在广泛开展与电子政务相关的各项活动的同时，英国还正在开展其他方面的工作。“电子政务”计划得到“电子特使”办公室和其他政府部门的支持，并由他们负责管理。就“公共信息”问题还形成了一种新的指导思想，即不参与商业交易的信息是公开的，这意味着大量的数据不仅可以提供给私营企业用于增值服务而且也使许多过去得不到数据的公共部门可以得到数据。这方面的一个例子就是利用“公共信息”开发国家土地信息系统（NLIS）、苏格兰土地信息系统（ScotLIS）以协助开展地产交易和转让等业务。</p></div><div class="cas_content">　　由于需要协调400个地方当局的活动，采取统一的方式，解决不同参与者在使用和开发公共信息和地理信息时涌现出来的许多问题，因而最底层的工作会遇到许多问题。例如，在处理地理数据时暴露出来的一个主要政策问题就是保密问题。还有很多问题不断涌现，诸如地理信息由什么组成，什么内容不属于地理信息的范围，当地理信息直接关系到个人财产隐私时一些问题如何处理，如能否通过某一个街道地址标识地产信息，能否使用详细地图、航空摄影像片和“个人信息”等。<p>　　在英国动态的经济和政策环境下，因为缺少健全的法律框架而暴露出来很多问题，其中在解决版权和专利权争端方面就存在许多法律障碍。基于这一原因，加强皇家文书局（HMSO）对公共信息的管理非常重要。 </p><p>　　英国女王掌管国家政权。一般而言，设立皇家文书局的目的是负责官方发行的出版物。目前，皇家文书局的发行工作已经大部分外包，但HMSO在信息数据政策控制方面的权利有所扩大，这类信息由中央政府部门收集，归皇家所有。这并不意味着所有公共部门的机构，例如地方当局，以及英国的环境局都不是皇家组织。这显然限制了皇家文书局的权力，皇家文书局行使权力的方法主要是寻求一致意见、寻找最优方法，向非皇家组织推荐皇家组织制定的基本原则。尽管存在这些不足，但英国近几年在政策方面发生的变化还是相当大的。 </p></div>

 　在2000年财政部进行皇家版权评议和知识经济的交叉评议（HM Treasury 2000）之后，政府的定价政策及许可制度大大简化。在一部有关皇家版权的绿皮书（1998）中，提供了多个选项：废止皇家版权；保留皇家版权但在特定条件下自动放弃；或者一般情况下放弃皇家版权，特殊类型的信息除外（<a href="http://www.hmso.gov.uk/copy.htm" target="_blank">http://www.hmso.gov.uk/copy.htm</a>）。根据协商的结果，最后得到了一种新的管理制度，保留版权作为信息的权威性的证明。对于“基本信息”（如法律等），则放弃版权，实行免费访问；对于基础或“原始”信息，在互联网上为用户免费提供获取方法，以成本价收取费用，对于重复使用没有任何约束条件；对于提供增值服务的信息以及商业基金会提供的信息，则需要分别获得许可，并且由各个组织确定价格。 <p>　　“知识经济的交叉评议”（HM Treasury，2000）建议对所有“原始”信息实行成本价格收费（除非政府另有规定）。它认为，“当前的平均成本定价政策严重影响着信息的重复利用，因为它要求部分政府部门对相关成本进行评估并归结原因，以及谈判单独的协议，这些都不是这些部门的核心业务，而且运作不顺畅。边际成本定价将打消相关部门和私营企业对这一问题的顾虑（ibid. para 1.15）”。在该评议之后，英国政府进行的其他方面的改革包括： </p><p>　　如果能够以透明的、公正的方式与私营企业公平竞争，则所有政府组织可提供数据增值服务； </p><p>　　保持皇家文书局作为政府内容管理组织的地位，确保公平竞争，包括监督商业基金会； </p><p>　　要求所有公共信息版权所有者(不是皇家版权所有者)的评估收费、许可费用和定价标准等根据新的改革措施进行调整。 </p><p>　　这些改革有两种积极的影响。第一，为中央和地方各级政府部门提供了一个非常明确的框架，在访问、收费和许可问题上，对用户具有更重要的意义；第二，使免费或以能够接受的价格对大量政府信息进行访问成为可能，同样重要的是，还提供了一种机制，使得人们通过它可以很方便地找到并访问这类信息。 </p><p>　　尽管基本成本回收准则排除了商业基金会，但允许以市场价格销售其增值产品。人们一直都在努力开发一个简易的管理框架，以确保程序和定价的透明度，倡导公平交易和提供公平竞争的环境，并保证市场中的主导参与者在稳定自己地位的同时不损害其他参与者的利益（Tullo，2002）。作为管理机构，皇家文书局在获得其新职能的同时，还提倡“公平交易模式”，该模式要求商业基金会的执行部门必须公开认可这些准则，发布自己的定价政策。为了确保这些准则的执行，还专门设立了一个独立的审计机构。 </p><p>　　这些改革之后，人们看到，英国所有参与者在社会和市场中访问和重复使用公共信息和地理信息的条件越来越宽松。另外，1998年的竞争法还赋予了公平交易办公室越来越多的权利。该法2000年开始实施，它为缺乏竞争能力的企业的重生提供了新机遇。虽然目前仍存在很多难题，还有新的难题不断涌现，但在简化程序、争取更大透明度以及公平竞争的基础上，英国还在继续向这一方向前进，并努力解决其中的难题。　 </p><p>　　4. 评价和建议 </p><p>　　4.1 评价 </p><p>　　欧洲进行数据政策评议结果表明，这一地区的数据政策具有不断变化的特点，这一特点还体现在出席会议的各国介绍的工作经验方面。因特网为公共信息的分发及新的增值产品和服务创造了无限的新机遇，同时也刺激了信息市场的发展。在这一前提下，欧洲各国首脑承诺的电子政务行动计划具有非常重要的意义，因为它为公共部门各机构之间、乃至公民和私营企业之间的沟通开辟了新的通道。英国、法国和意大利已开始为公众分发信息，并通过因特网改进对公民的服务。同样地，捷克和立陶宛在该领域的工作经验证明，加入这项研究的所有国家都非常重视这一问题，一致认为开展电子政务和“信息社会”行动计划的主要战略目标是实现公共管理的现代化。 </p><p>　　根据分析，所有国家的共同特点是他们正在推行职权下放政策，这些政策的实施将有助于强化地方管理，密切公民和政府之间的关系。这些职权下放政策同时还要求各相关方之间必须有健全的管理程序和畅通的沟通渠道，可通过基于因特网的通信方式实现这一目标。 </p><p>　　尽管机遇很多，但面临的挑战也很严峻，地理信息领域尤其如此，因为地理信息又影响着其他类型的公共信息，包括环境信息等。面临的部分挑战列举如下： </p><p>　　在各种挑战中，最关键的是一般意义上的公共信息、特别是地理信息的潜在经济价值与其社会价值和政策之间的紧张关系。因此，在充分重视地理信息分发可能产生的社会与政策效益时，还必须考虑来自财政部和其他部门，诸如贸易和产业等部门为了大大增加政府部门收入而面临的竞争压力，以便支持有发展潜力的私营企业发展自己的信息增值产业。 </p><p>　　不仅中央政府的各部门之间存在这种紧张关系，地方政府和中央政府之间同样也存在这种关系。为了解决这一问题，如上所述，许多国家都在加强职权下放工作，加强地方管理部门的权利，因为这些地方管理部门同时还是地理信息的主要采集者、提供者和用户。 </p><p>　　地方管理部门采集的大部分地理信息都是与私营企业联合进行的，因此，在制定地理信息分发和使用方面的政策时，需要考虑到第三方的权益。 </p><p>　　过去几年因特网泡沫破灭表明，基于因特网的信息分发商业模型并不稳定。因此，在通过广告或赞助等方式筹集资金的基础上，免费提供信息的服务模式已宣告失败，即使它们能够幸存下来，也已经转变为一种基于直接收费方式的模式。 </p><p>　　随着增值信息产品在市场上的出现和流通，暴露出来的产品和生产过程的跨国专利以及公平贸易问题也越来越多。就后一个问题而言，至少有两方面的顾虑：首先，当政府部门利用纳税者的资金越权开发增值产品时，政府部门在开放的市场上进行的商业行为就属于不正当竞争，或被市场认为是不正当竞争，此时私营企业处于竞争劣势；其次，在与其他公共部门竞争时，这种越权资助还要承担一定的风险，致使纳税者为同一项服务多次买单。因此，市场透明度和独立管理也越来越重要。</p><div class="cas_content">　　上述诸问题都对欧洲各国产生过不同程度的影响。差异的原因主要是历史原因，并不是各国之间的不同政体。目前对下述问题尚未达成共识：什么是公共服务，公共服务所需资金来源如何，或具体数据提供商所需资金如何筹措等。总之，无论是中央政府还是地方政府，他们都在努力应对基于因特网而产生的知识、制度、组织和财政方面的各种挑战。信息的价值越高，面临的挑战也越严峻。因此，尽管存在疑虑，但通过比较分析各国的经验，下面建议中的内容已基本被认可。<p>　　4.2 建议 </p><p>　　地理信息是支持欧洲各级政府进行有效管理的主要因素，特别是它关系着环境、电子政务和安全，同时又是提高公民生活质量的关键所在，因此需要建立一个框架，确保高质量的地理信息满足其使用目的并得到广泛应用。为了满足后两个目的，有必要进行以下工作： </p><p>　　由于地理信息的生产费用很高，因此应倾向于建立生产模型，确保以最合理的价格满足用户需求。为了最大限度地持续、高效地生产和使用地理信息，还必须出台全新的财政政策，例如通过公共部门和私营企业、地方和中央管理部门联合筹资。 </p><p>　　需要建立一个明确的政策框架，最大限度地利用地理信息。针对这一问题，应当明确政府、商业和民主程序产生的核心参考数据集（或“一般意义的地理信息”）与适用于特殊用户群的增值产品之间的区别。各自的财政制度、访问和使用条件也应有所区别。 </p><p>　　每一项服务都需要付费。但通过一般的征税或用户付费很难保障资金投入和产出的平衡。尽管不可能也不会在欧洲推行单一定价政策，但应奉行统一市场原则，包括对访问和使用条件一视同仁，加强程序的透明度以及公平贸易等。同时，这些原则的推行也需要越来越协调的许可程序和管理机制，以确保那些处于优势地位的开发者不损害市场，成为市场的一个有益组成部分。 </p><p>　　在上述基本原则的基础上，GINIE项目专家小组认为，地理信息是一种重要的资产，为了广大公民、政府和商业部门的利益，应最大限度地利用它。为了实现这一目标，提出以下建议： </p><p>　　应明确地理信息的访问和使用条件，以便并敦促各个机构和个人最大限度地使用它，并明确规定访问内容； </p><p>　　所有公共信息的使用条件必须公开，并可免费获取，这是元数据服务的一部分； </p><p>　　在访问站点上，应能够免费浏览公共信息，包括地理信息； </p><p>　　通过促进数据共享激励机制，最大限度地使用地理信息； </p><p>　　必须制定全新的财政制度（例如联合筹措资金），以便最大限度地持续、高效地生产和使用数据（参考数据、一般数据、面向专题的数据等）； </p><p>　　采用许可证制度，以保护数据生产者的投资和知识产权，并明确数据的使用条件； </p><p>　　欧洲范围内的许可条件和使用权限应协调统一、简单、明了，对于类似产品，许可条件和使用权限也应相似，即便用户类型（公民、公共/地方、公共/中央、私营企业、非政府部门和非盈利机构）和用途（仅仅浏览、教学和研究、增值）各不相同； </p><p>　　应首先与主要的数据提供商和用户进行协商，然后再对权益和许可证进行协调统一； </p><p>　　应始终奉行一视同仁、透明、公平的交易原则，并遵守明确的管理制度，目的是： </p><p>　　提供论坛，听取意见，受理申诉； </p><p>　　确保处于优势地位的企业不滥用职权，从而为商业运作提供一个公平竞争的环境； </p><p>　　确保提供商能够提供准确无误的产品和服务信息； </p><p>　　必须考虑已有信息的权益问题； </p><p>　　进行各级政府部门之间的仲裁和调解，必要时为公共部门和私营企业之间的仲裁和调解提供合理的建议； </p><p>　　针对上述责任，地理信息提供者应该： </p><p>　　说明产品及其局限性，并就信息服务的责任问题达成一致； </p><p>　　承认责任取决于用户对服务的渴望和合理期望； </p><p>　　承认合同和立法是必需的。 </p><p>　　以下机构应认真考虑下面这些建议： </p><p>　　在地方层次上，相当一部分数据由地方部门生产，用户群广泛； </p><p>　　在国家层次上，国家机构，提供资金并负责生产参考数据； </p><p>　　在整个欧洲层次上，制定泛欧信息政策，以便坚持监督和评价法律框架，确保单一市场和公平贸易。 </p></div>

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